De algemene beginselen van behoorlijk bestuur – ook wel afgekort als ‘abbb’ – zijn van oorsprong ongeschreven (rechts)normen waar besluiten en beschikkingen van de overheid aan moeten voldoen. De burger kan zich daarop beroepen en de rechter kan daaraan toetsen.

Rechtsbeginselen ontwikkelen zich in de wetenschap en in de rechtspraak. Zo zijn zij terug te vinden in de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). In Nederland is een belangrijk deel van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht.

De abbb’s kunnen op verschillende manieren worden ingedeeld, zoals in onderscheid tussen  (1) de totstandkoming van besluiten die de overheid neemt, de formele algemene beginselen van behoorlijk bestuur en (2) de inhoud van die besluiten, de materiële algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Voorbeelden van de formele abbb’s zijn:

•    Het zorgvuldigheidsbeginsel (art. 3:2 Awb): een besluit moet zorgvuldig worden voorbereid en het bestuur moet de relevante feiten op een rijtje hebben. Ook de inhoud en uitvoering moeten zorgvuldig zijn.

•    Het fair play-beginsel: de burger verdient een open, eerlijke en royale₁ behandeling door het bestuursorgaan. In de jurisprudentie ook wel geformuleerd als dat “een bestuursorgaan de burger zorgvuldig bejegent in die zin dat (…) het bestuursorgaan het verkrijgen van wat een burger als zijn recht ziet niet door het uitstellen of het niet nemen van een beslissing waarbij de burger belang heeft, mag bemoeilijken of frustreren.”₂

•    Het motiveringsbeginsel: een besluit moet berusten op een deugdelijke motivering. Dat vereist een juiste feitenvaststelling en een deugdelijke argumentatie die leidt tot de genomen beslissing. Schending van dit beginsel kan op andere gebreken duiden₃. De motivering moet bij het besluit kenbaar worden gemaakt (art. 3:47 Awb). Dit beginsel heeft dus zowel een formeel als een materieel karakter.

De materiële abbb’s zien op de inhoud van besluiten. Dit zijn bijvoorbeeld:

•    Het verbod van détournement de pouvoir (art. 3:3 Awb): bestuursbevoegdheden mogen niet voor andere doelen misbruikt worden.

•    Het vertrouwensbeginsel: een bestuursorgaan moet door haar gewekt vertrouwen honoreren. mits er sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen bij de burger.

•    Het gelijkheidsbeginsel (art. 1 Gw): gelijke gevallen moeten gelijk worden behandeld.

•    Evenredigheidsbeginsel (3:4 lid 2 Awb): de nadelige gevolgen van een besluit mogen voor iemand niet onevenredig zijn, verbod van willekeur. De rechter toetst marginaal of er sprake is van een zodanige onevenwichtige belangenafweging dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot het betreffende besluit had kunnen komen₄.

•    Belangenafweging (art. 3:4 lid 1 Awb): de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen moeten worden afgewogen.

•    Het motiveringsbeginsel: dit beginsel heeft zowel een formeel als een materieel karakter en is hiervoor reeds besproken.

Het ‘égalité devant les charges publiques’-beginsel inhoudt in dat burgers die door rechtmatig overheidshandelen in vergelijking tot anderen onevenredig zwaar worden getroffen recht hebben op een redelijke compensatie. Tot op zekere hoogte moeten nadelige gevolgen die burgers en bedrijven ondervinden van besluiten worden geaccepteerd. Inmiddels is aanvaard dat schade die door rechtmatig overheidshandelen is ontstaan en die buiten het normale maatschappelijke of normale bedrijfsrisico valt, voor vergoeding in aanmerking komt. Met dit beginsel moeten de lasten van overheidsoptreden gelijk over de burgers worden verdeeld₅. We vinden het terug in art. 4:126 Awb (nadeelcompensatie)₆. Waar compensatie voor onevenredig nadeel ontbreekt, is de rechtmatigheid van het overheidshandelen in het geding₇. Bij onrechtmatige besluitvorming kun je recht hebben op schadevergoeding.

Een ongeschreven rechtsbeginsel dat van belang is in alle rechtsgebieden, is het rechtszekerheidsbeginsel. In het publiekrecht heeft dit beginsel zowel een formeel als materieel karakter. Het formele rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een overheidsbesluit duidelijkheid moet geven over wat op grond daarvan van de betrokkene wordt verlangd. Voorschriften en rechtsgevolgen moeten duidelijk en ondubbelzinnig zijn geformuleerd. De materiële kant van het rechtszekerheidsbeginsel verlangt dat het geldende recht moet worden toegepast. Zo worden burgers beschermd tegen onvoorspelbaar overheidshandelen. Een besluit mag ook niet zomaar ten nadele van een burger met terugwerkende kracht worden gewijzigd.

Schending
Zoals in de eerste alinea al naar voren kwam, zijn de algemene beginselen van bestuur toetsingsnormen voor de rechter. Schending van een beginsel kan leiden tot vernietiging van het besluit. Als de rechter een besluit vernietigt vanwege schending van een formeel abbb dan dient het bestuursorgaan een nieuw besluit te nemen dat procedureel wèl correct is. Als schending van een materieel abbb tot vernietiging leidt, moet het bestuursorgaan inhoudelijk anders beslissen. Als toepassing van een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur leidt tot strijd met de wet, gaat de wettelijke bepaling meestal voor.

Verbeterde waarborgen tegen overheidshandelen
Lange tijd was de rechtsbescherming tegen overheidshandelen in de Grondwet minder gewaarborgd dan wenselijk was. Het recht op een eerlijk proces en het recht op toegang tot de rechter zijn in 2022 expliciet in de Grondwet opgenomen₈. Dit werd mede van belang geacht, omdat het recht op een eerlijk proces een schakelfunctie heeft in de bescherming van andere (grond)rechten₉. Van beperktere reikwijdte zijn art. 6 EVRM, art. 14 IVBPR en artt. 47-50 Handvest EU. In het bestuursrecht heeft de Advocaat-Generaal bij de Hoge Raad ook nog maar eens uitgelegd: “(…) [H]et is niet de taak van de rechter om te voorkomen dat een bestuursorgaan in de problemen wordt gebracht. Het is de taak van de rechter om rechtsbescherming te bieden aan rechtszoekenden. (…)”₁₀.

Tot slot
Tot slot zij opgemerkt dat ambtenaren naar goed ambtenaarschap₁₁ en de goede ambtelijke betamelijkheid moeten functioneren. Het belang van de Grondwet en overige wetten wordt in een of andere bewoording in de teksten van de eed/belofte tot uitdrukking gebracht₁₂. Eén van de rechtsgevolgen van de eed/belofte is de strafbaarstelling van meineed (art. 207 Sr)₁₃. Naast de ambtseed zijn er ook gedragscodes. Voor rechters gelden die expliciet als aanvullende bron voor waarborgen van (onder meer) de rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid₁₄. De integriteit van de overheid wordt verder ondersteund door een aangifteplicht voor openbare colleges en ambtenaren (art. 162 Sv). Indien nodig kunnen integriteitsproblemen aan de hoofdofficier van justitie van het betreffende arrondissement worden voorgelegd. De procureur-generaal bij de Hoge Raad kan op verzoek onderzoek instellen naar gedragingen van rechters in de uitoefening van hun functie (art. 13a Wet RO).

₁ G.J. Wiarda, Algemene beginselen van behoorlijk bestuur, VAR-tijdschrift XXIV, 1952, p. 78.
₂ ABRvS 30 maart 1999, ECLI:NL:RvSAH6812; zie ook ABRvS 18 december 2002, ECLI:NL:RVS:@002:AF2084.
₃ MvT. Parl.Gesch. Awb1, p. 269.
₄ ABRvS 6 mei 1996, ECLI:NL:RVS:1996:ZF2153.
₅ Kamerstukken II 2010/11, 32 621, 3, o.a. p. 7, 12, 13.
₆ Art. 1 EP EVRM biedt overigens een ruimere grondslag voor schadevergoeding.
₇ Vergelijk HR 18 januari 1991, ECLI:NL:PHR1991:AC4031, ECLI:NL:HR:1991:ZC0115 en HR 30 maart 2001, ECLI:HR:2001:AB0801.
₈ Inwerkingtreding 30 augustus 2022, Stb. 2022, 332.
₉ Kamerstukken II 2015/16, 34 517, 3.
₁₀ Uitgebreider CRvB 10 november 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:2086, r.o. 8.19-8.20.
₁₁ Art. 6 lid 1 Ambtenarenwet luidt: “De ambtenaar is gehouden de bij of krachtens de wet op hem rustende en uit zijn functie voortvloeiende verplichtingen te vervullen en zich ook overigens te gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt.”
₁₂ Bijv. Staatscourant 1998, 92 voor de periode 20 mei 1998 t/m 31 december 2019; Bijlage bij artikel 5g lid 1 Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren en Staatsblad 2009, 8 p. 16-17.
₁₃ Uitgebreid over de ambtseed/-belofte HR 13 september 2022, ECLI:NL:PHR:2022:820.