De algemene beginselen van behoorlijk bestuur – ook wel afgekort als ‘abbb’ – zijn van oorsprong ongeschreven (rechts)normen waar besluiten en beschikkingen van de overheid aan moeten voldoen. De burger kan zich daarop beroepen en de rechter kan daaraan toetsen.

Die waarborgfunctie is in belang toegenomen sinds de automatisering van de overheid en het gebruik van algoritmes. In dat kader kunnen in het bijzonder de beginselen van gelijkheid, zorgvuldigheid, evenredigheid en motivering worden genoemd. 

Rechtsbeginselen bouwen voort op de moraal, op opvattingen over goed en kwaad van menselijk handelen, en ontwikkelen zich in de wetenschap en in de rechtspraak. Zo zijn zij terug te vinden in de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). In Nederland is een belangrijk deel van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht.

De abbb’s kunnen op verschillende manieren worden ingedeeld, zoals in onderscheid tussen  (1) de totstandkoming van besluiten die de overheid neemt, de formele algemene beginselen van behoorlijk bestuur en (2) de inhoud van die besluiten, de materiële algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Voorbeelden van de formele abbb’s zijn:

•    Het zorgvuldigheidsbeginsel (art. 3:2 Awb): een besluit moet zorgvuldig worden voorbereid en het bestuur moet de relevante feiten op een rijtje hebben. Ook de inhoud en uitvoering moeten zorgvuldig zijn.

•    Het fair play-beginsel: de burger verdient een open, eerlijke en royale₁ behandeling door het bestuursorgaan. In de jurisprudentie ook wel geformuleerd als dat “een bestuursorgaan de burger zorgvuldig bejegent in die zin dat (…) het bestuursorgaan het verkrijgen van wat een burger als zijn recht ziet niet door het uitstellen of het niet nemen van een beslissing waarbij de burger belang heeft, mag bemoeilijken of frustreren.”₂

•    Het motiveringsbeginsel: een besluit moet berusten op een deugdelijke motivering. Dat vereist een juiste feitenvaststelling en een deugdelijke argumentatie die leidt tot de genomen beslissing. In die argumentatie zou ook inzichtelijkheid in de eventueel gebruikte instructies voor de vormgeving van beslisregels (algoritmes), het doel daarvan en de specifieke data waarop die zijn gebaseerd, mogen worden verwacht. Schending van dit beginsel kan op andere gebreken duiden₃. De motivering moet bij het besluit kenbaar worden gemaakt (art. 3:47 Awb). Dit beginsel heeft dus zowel een formeel als een materieel karakter.

Uit oogpunt van de integer handelend overheid verdient art. 2:4 Awb de bijzondere aandacht. Dat artikel is van groot rechtstatelijk belang vanwege de (zorg)plicht om zonder vooringenomenheid, onpartijdig en zonder belangenverstrengeling te handelen en te beslissen. Vormen van bestuurlijke of ambtelijke taakvervullingen die oneigenlijk of subjectief zijn, zijn verboden₄. Een beginsel dat meer specifiek ziet op integer overheidshandelen zou voor de positie van de burger echter nog betere diensten kunnen bewijzen.

De materiële abbb’s zien op de inhoud van besluiten. Dit zijn bijvoorbeeld:

•    Het verbod van détournement de pouvoir (art. 3:3 Awb): bestuursbevoegdheden mogen niet voor andere doelen misbruikt worden.

•    Het vertrouwensbeginsel: een bestuursorgaan moet door haar gewekt vertrouwen honoreren. mits er sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen bij de burger.

•    Het gelijkheidsbeginsel (art. 1 Gw): gelijke gevallen moeten gelijk worden behandeld.

•    Evenredigheidsbeginsel (3:4 lid 2 Awb): de nadelige gevolgen van een besluit mogen voor iemand niet onevenredig zijn, verbod van willekeur. De rechter toetst marginaal of er sprake is van een zodanige onevenwichtige belangenafweging dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot het betreffende besluit had kunnen komen₅.

•    Belangenafweging (art. 3:4 lid 1 Awb): de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen moeten worden afgewogen.

•    Het motiveringsbeginsel: dit beginsel heeft zowel een formeel als een materieel karakter en is hiervoor reeds besproken.

De overheid behartigt het algemeen belang. Een burger kan van afgewogen belangen voordeel en nadeel hebben. Waar iemands nadeel uitstijgt boven het normaal maatschappelijk risico (‘anormalité’) of normale bedrijfsrisico en moeilijk te rechtvaardigen is dat een persoon dat zelf zouden moeten dragen, wordt het gelijkheidsbeginsel geschonden. Die persoon (‘specialité’) moet daarin door de overheid tegemoet worden gekomen. De schade uit rechtmatig overheidshandelen wordt middels nadeelcompensatie vergoed. Die verplichting vloeit voort uit het ‘égalité devant les charges publiques’ (égalitébeginsel), oftewel het beginsel van de gelijkheid voor de publieke lasten₆. We vinden het terug in art. 4:126 Awb (nadeelcompensatie)₇. Waar compensatie voor onevenredig nadeel ontbreekt, is de rechtmatigheid van het overheidshandelen in het geding₈. Bij onrechtmatige besluitvorming kun je recht hebben op schadevergoeding.

Een ongeschreven rechtsbeginsel dat van belang is in alle rechtsgebieden, is het rechtszekerheidsbeginsel. In het publiekrecht heeft dit beginsel zowel een formeel als materieel karakter. Het formele rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een overheidsbesluit duidelijkheid moet geven over wat op grond daarvan van de betrokkene wordt verlangd. Voorschriften en rechtsgevolgen moeten duidelijk en ondubbelzinnig zijn geformuleerd. De materiële kant van het rechtszekerheidsbeginsel verlangt dat het geldende recht moet worden toegepast. Zo worden burgers beschermd tegen onvoorspelbaar overheidshandelen. Een besluit mag ook niet zomaar ten nadele van een burger met terugwerkende kracht worden gewijzigd.

Schending
Zoals in de eerste alinea al naar voren kwam, zijn de algemene beginselen van bestuur toetsingsnormen voor de rechter. Schending van een beginsel kan leiden tot vernietiging van het besluit. Als de rechter een besluit vernietigt vanwege schending van een formeel abbb dan dient het bestuursorgaan een nieuw besluit te nemen dat procedureel wèl correct is. Als schending van een materieel abbb tot vernietiging leidt, moet het bestuursorgaan inhoudelijk anders beslissen. Als toepassing van een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur leidt tot strijd met de wet, gaat de wettelijke bepaling meestal voor.

Verbeterde waarborgen tegen overheidshandelen
Lange tijd was de rechtsbescherming tegen overheidshandelen in de Grondwet minder gewaarborgd dan wenselijk was. Het recht op een eerlijk proces en het recht op toegang tot de rechter zijn in 2022 expliciet in de Grondwet opgenomen₉. Dit werd mede van belang geacht, omdat het recht op een eerlijk proces een schakelfunctie heeft in de bescherming van andere (grond)rechten₁₀. Van beperktere reikwijdte zijn art. 6 EVRM, art. 14 IVBPR en artt. 47-50 Handvest EU. In het bestuursrecht heeft de Advocaat-Generaal bij de Hoge Raad ook nog maar eens uitgelegd: “(…) [H]et is niet de taak van de rechter om te voorkomen dat een bestuursorgaan in de problemen wordt gebracht. Het is de taak van de rechter om rechtsbescherming te bieden aan rechtszoekenden. (…)”₁₁. Op rechtsbescherming tegen risicoprofilering hoeft de burger in Nederland nog niet te rekenen₁₂.

Tot slot
Tot slot zij opgemerkt dat ambtenaren naar goed ambtenaarschap₁₃ en de goede ambtelijke betamelijkheid moeten functioneren. Het belang van de Grondwet en overige wetten wordt in een of andere bewoording in de teksten van de eed/belofte tot uitdrukking gebracht₁₄. Eén van de rechtsgevolgen van de eed/belofte is de strafbaarstelling van meineed (art. 207 Sr)₁₅. Naast de ambtseed zijn er ook gedragscodes. Voor rechters gelden die expliciet als aanvullende bron voor waarborgen van (onder meer) de rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid₁₆. Ethiek en integriteit zijn intrinsieke aspecten van de juridische beroepsuitoefening en van belang bij de (al dan niet verantwoorde) omgang met onrechtmatige besluiten. De integriteit van de overheid wordt verder ondersteund door een aangifteplicht voor openbare colleges en ambtenaren (art. 162 Sv). Indien nodig kunnen integriteitsproblemen aan de hoofdofficier van justitie van het betreffende arrondissement worden voorgelegd. De procureur-generaal bij de Hoge Raad kan op verzoek onderzoek instellen naar gedragingen van rechters in de uitoefening van hun functie (art. 13a Wet RO, voor klachten over gedragingen van Staatsraden geldt art. 45 Wet RvS met verwijzing naar Titel 9.1 Awb). Wat er moet gebeuren voordat zo’n klacht als signaal van integriteitsproblemen de aandacht krijgt die die verdient, is echter de vraag.