De openbare orde en veiligheid binnen de gemeente geregeld

Om de stad of het dorp netjes te houden en fijn met elkaar samen te leven, zijn er verschillende regels, vaak vanuit wetten die op nationaal niveau zijn opgesteld. Een gemeente kan bepaalde onderwerpen zelf regelen. Een bekend instrument daarvoor is de Algemene Plaatselijke Verordening (APV).

De autonomie en de begrenzing
In art. 124 lid 1 Grondwet (Gw) is bepaald dat de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake haar huishouding aan de gemeente wordt overgelaten. Het betreft een autonome bevoegdheid waarbij de gemeente eigen beleidsdoelen mag bepalen, uiteraard voor aspecten binnen haar eigen grondgebied. Hierbij kan worden gedacht aan onderwerpen als openbare orde en veiligheid, gezondheid van de mens, sport, cultuur, recreatie en decentrale financiën. Een decentraal besluit moet een openbaar belang dienen en mag niet in strijd zijn met hogere regelingen₁ (bovengrens) of treden in bijzondere belangen van ingezetenen (benedengrens₂). Op grond van lid 2 van dit artikel kan regeling en bestuur ook bij of krachtens de wet van een gemeente worden gevorderd. Dan werkt de gemeente mee aan de uitvoering van een hogere regeling en wordt het ‘medebewind’ genoemd. Hierbij gaat het zowel om taken op het gebied van ruimtelijke ordening, milieu, sociale zekerheid, volkshuisvesting, zorg en onderwijs, als om meer lokaal georiënteerde onderwerpen als winkeltijden, verkiezingen, lijkbezorging, drank en horeca. Een onderscheid tussen autonomie en medebewind vinden we in art. 108 Gemeentewet (Gemw) waar de bevoegdheid duidelijker bij het gemeentebestuur₃ wordt gelegd. De bevoegdheid voor vaststelling van gemeentelijke verordeningen ligt bij de gemeenteraad (art. 127 Gw en 147 Gemw). De APV is de meest bekende gemeentelijke verordening.

Voor iedereen
Een APV is een algemeen verbindend voorschrift (avv) en bevat dus rechtsnormen of rechtsregels die kortgezegd gelden voor iedereen₄ die eronder valt. Er kunnen straf- of sanctiebepalingen in opgenomen zijn. Elke gemeente heeft een eigen APV, waarin zij voorschriften geeft die van belang zijn voor de openbare orde en veiligheid binnen de gemeentegrenzen. Een gemeente doet er goed aan erop te letten of die inderdaad algemeen verbindend zijn₅. Ondernemers in bijvoorbeeld de horeca en detailhandel hebben vaak met de APV te maken, omdat er bepalingen in kunnen staan over terrassen, openingstijden en sluitingstijden, geluidsoverlast, reclame-uitingen, winkeluitstalling en dergelijke. Maar ook onderwerpen als woonoverlast, vuurwerkgebruik, barbecuegebruik, rondslingerende winkelwagentjes en het uitlaten van honden kunnen in de APV geregeld zijn. Zo wordt bijgedragen aan de leefbaarheid in de gemeente. De rechter moet regelgeving terughoudend toetsen₆.

Vergunningplicht of niet?
Als burger of ondernemer kun je vaak uit de regels van de APV afleiden of je ergens een vergunning voor nodig hebt. Er wordt gebruik gemaakt van een verbod om een bepaalde activiteit te verrichten behoudens vergunning.
    Een vergunningplicht voegt niet in alle gevallen iets toe. Een gemeente kan ervoor kiezen eenvoudige aangelegenheden in algemene regels te formuleren in de APV of de APV aan te vullen met nadere regels die voor iedereen gelden, zodat (onnodige) vergunningsprocedures worden voorkomen en overheid, burgers en bedrijven de tijd en kosten bespaard kunnen blijven. Ook zal handhaving naar algemene regels simpeler zijn dan naar individuele vergunningen. Met een vergunningplicht kan tot maatwerk worden gekomen. Als dit (uit oogpunt van openbaar belang) noodzakelijk is, kan een verlening voor onbepaalde tijd als uitgangspunt gelden. Problemen hoeven immers niet altijd door het aflopen c.q. verlengen van de vergunning te worden opgelost, als de vergunninghouder wijzigingen moet doorgeven of de vergunning kan worden ingetrokken.

Als er een vergunningplicht wordt ingesteld, zullen de bepalingen uit de Dienstenwet en Dienstenrichtlijn₇ vaak ook relevant zijn. Daaruit volgt dat een vergunningstelsel toelaatbaar is, mits het stelsel non-discriminatoir is, gerechtvaardigd wordt om een dwingende reden van algemeen belang en het nagestreefde doel niet door een minder beperkende maatregel kan worden bereikt (art. 9 DRL). Daarnaast dienen de vergunningsvoorschriften niet-discriminatoir, gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang, evenredig, duidelijk en ondubbelzinnig, objectief, vooraf openbaar bekendgemaakt, transparant en toegankelijk te zijn (art. 10 DRL). Gelet op de gestelde eisen ligt de lat voor onderbouwing hoog. Om dwingende reden van algemeen belang schaarse vergunningen mogen niet voor onbepaalde tijd worden verleend (art. 11 lid 1 sub b DRL).

Een ‘automatische’ vergunning voor ondernemers
De Lex Silencio Positivo (LSP) verplicht (onder andere) een gemeente om binnen een redelijke termijn te reageren op een vergunningsaanvraag. Dat wil zeggen dat een vergunning van rechtswege – dus automatisch – wordt verleend als de gemeente niet of te laat reageert en de beslistermijn (meestal zes weken) overschrijdt, als er tenminste aan wettelijke eisen is voldaan. Deze stok achter de deur moet de regeldruk verminderen en de dienstverlening aan bedrijven en burgers verbeteren. Dit wordt in § 4.1.3.3 van de Awb een ‘positieve fictieve beschikking’ genoemd. Deze geldt voor alle ondernemersvergunningen, tenzij er dwingende redenen zijn om dat niet te doen (art. 13 lid 4 DRL), bijvoorbeeld als de openbare orde in gevaar komt. De dwingende redenen moeten bij wettelijk voorschrift worden bepaald en in de toelichting worden gemotiveerd en onderbouwd₈. Standaardvoorschriften gelden ook bij automatisch verleende vergunningen (art. 4:20e Awb). Als de vergunning van rechtswege is verleend, moet de gemeente dit binnen twee weken bekend maken met de vermelding dat de beschikking van rechtswege is verleend. Als dit niet op tijd gebeurt, kun je een ingebrekestelling sturen met een termijn van twee weken waarna het bestuursorgaan een dwangsom voor niet-tijdig beslissen verschuldigd kan zijn (artt. 4:20d, 4:17 Awb).
     Voor autonome vergunningstelsels die niet onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn vallen (of een medebewindstaak betreft), kan een gemeente ervoor kiezen deze 'automatische' vergunning ook toe te passen.

Update: Omdat de APV ook regels bevat over de fysieke leefomgeving zullen vanwege de inwerkingtreding van de Omgevingswet delen daaruit (gedurende een overgangsfase) in het omgevingsplan komen. Gemeenten moeten hun APV afstemmen op wet- en regelgeving en definities aanpassen.