Vanwege de ankerpunten, de verhalen uit het verleden, de identiteitswaarde en de inspiratiebron voor vernieuwing in vormgeving en voor ruimtelijke ontwikkelingen die mensen aan cultureel erfgoed ontlenen en de aantrekkingskracht op toeristen, investeerders₁₂ en kunstenaars verdient het cultureel erfgoed de aandacht van een gemeenteraad. Mensen geven hun ogen graag de kost bij de schoonheid van kunst en van een aantrekkelijke leefomgeving₁₃. Het erfgoed draagt (al dan niet als neveneffect) bij aan maatschappelijke en culturele ontplooiing en vrijetijdsbesteding, het sociale grondrecht in art. 22 lid 3 Gw en een goed vestigingsklimaat. De verbindende kracht van erfgoed kan bijdragen aan beleidsdoelen zoals leefbaarheid, wijkverbetering, arbeidsparticipatie en integratie₁₄. Met hun kortere geschiedenis kennen ook Wederopbouw-architectuur, Post'65-iconen en 'New Town'-groeikernen hun waarde, bouwstijlen en pioniersverhalen.
Art. 1.6 jo. 1.7 Ow bevat een algemene zorgplicht, waarmee het ieders verantwoordelijkheid is de veilige en gezonde fysieke leefomgeving en goede omgevingskwaliteit voor nadelige gevolgen₁₇ van activiteiten te behoeden, dus niet alleen van de overheid₁₈ (en niet alleen op papier). Art. 1.7a Ow bevat een strafrechtelijk handhaafbaar verbod voor (dreigende) aanzienlijke nadelige gevolgen.
De zorg voor en het behoud van cultureel erfgoed dient ook toekomstige generaties en hun historisch besef, waarmee we er als huidige generatie goed aan doen in de omgang met erfgoed niet alleen te kijken naar de voor ‘ons’ geldende regels, maar ook of het moreel juist is om als huidige generatie op de betreffende manier met hun ankerpunten, verhalen uit het verleden, studiemateriaal, etc. om te gaan. Herbestemmen en/of deugdelijk renoveren kan ook in hun belang zijn en de eigen identiteit van het land/de stad/de locatie behouden.
Met de Omgevingswet vindt de aanwijzing van monumenten en archeologisch monumenten op rijksniveau plaats op grond van de Erfgoedwet (§ 3.1). Werelderfgoed is met de inwerkingtreding van de Omgevingswet voor het eerst expliciet in de wet opgenomen als element van de fysieke leefomgeving (art. 2.1 sub j Ow).
Onder de Omgevingswet zijn verschillende instrumenten te onderscheiden, zoals de omgevingsvisie (afd. 3.1) waarin de doelen, ambities en maatschappelijke opgaves voor de fysieke leefomgeving worden opgenomen èn wordt samenhang (art. 1.3 Ow) aangebracht in diverse beleidsterreinen en ontwikkelingen in het gebied. In dat kader worden de kernkwaliteiten₁₈ van een gebied vastgesteld waarin erfgoed – inclusief monumenten – een plaats krijgt (§ 5.1.5 Ow). Die kernkwaliteiten worden op hoofdlijnen beschreven in de omgevingsvisie (art. 3.2 sub a Ow). Voor werelderfgoed wordt er – anders dan onder de oude regelgeving – specifiek gericht op de uitzonderlijk universele waarde uit het besluit van het Werelderfgoedcomité (art. 7.4 Bkl).
In een programma (afd. 3.2) wordt aangegeven hoe de gemeente haar kernkwaliteiten wil ontwikkelen, gebruiken, beschermen en behouden. Een programma kan gaan over gebiedsontwikkeling of over één aspect van de fysieke leefomgeving, zoals cultureel erfgoed, alsook maatregelen bevatten die de doelen uit de omgevingsvisie ondersteunen. Bestuursorganen kunnen samenwerken. Afd. 10.4 Ob, hoofdstuk 4 Bkl en hoofdstuk 8 Or zijn relevant.
De decentrale regelgeving (§ 4.3.1) omvat de gebiedsdekkende regelingen en vergunningsplichten van decentrale overheden. Voor gemeenten is dat het omgevingsplan en voor provincies de omgevingsverordening. Het omgevingsplan is het primaire instrument voor de uitvoering van erfgoedbeleid en de aanwijzing en bescherming van gemeentelijke en/of provinciale monumenten. Zowel de Omgevingswet als instructieregels en verdragen zijn relevant. Met vroegtijdige inventarisatie van cultureel erfgoed kan de beschermingswaardigheid daarvan meewegen bij de toedeling van functies aan locaties (art. 4.2 lid 1 Ow), óók buiten de eigen gemeentegrenzen. Werelderfgoed wordt zo ook voor omliggende gemeenten relevant. Locaties kunnen de functie van gemeentelijk monument, (gemeentelijk) beschermd stads- of dorpsgezicht of cultuurlandschap krijgen, met bijpassende regels. Het erfgoed kan ook worden opgenomen in de beoordelingsregels voor vergunningen op andere ruimtelijke terreinen. De planregels mogen geen activiteiten toelaten die de kernkwaliteiten van het gebied aantasten (art. 7.4 Bkl). Met maatwerkregels voor vergunningsvrije wijzigingen aan een rijksmonument (art. 13.6 Bal) worden een meldplicht en preventieve controle mogelijk. Maatwerkregels kunnen ook werelderfgoed betreffen (art. 14.7, 14.8 lid 2 Bal). Op rijksniveau kunnen stads- en dorpsgezichten worden beschermd middels een instructiebesluit (art. 2.34 lid 4 Ow).
Instructieregels van het Rijk moeten waarborgen dat in het omgevingsplan rekening wordt gehouden met cultureel erfgoed of de uitzonderlijk universele waarde van werelderfgoed (art. 2.27/2.28 Ow, 5.130/5.131 Bkl). Die taak kan bij de provincie worden gelegd (Stb. 2018, 293, p. 648 m.b.t. omgevingsverordening). Met het oog op het behoud van werelderfgoed en cultureel erfgoed is Afdeling 7.2 Bkl van belang. Bijlage XVII bij het Bkl bevat een beschrijving van de kernkwaliteiten op hoofdlijnen voor het (beoogd) werelderfgoed. Conform het uitgangspunt ‘decentraal, tenzij’ worden hiervoor geen regels gesteld.
Instrumenten die we al kenden uit het oude recht zijn de omgevingsvergunning (afd. 5.1) en het projectbesluit (afd. 5.2). Met een projectbesluit kan een omgevingsplan direct gewijzigd worden. Hoofdstuk 14 Bal ziet in vergelijkbare zin op (de uitzonderlijk universele waarde) van werelderfgoed.
Behalve aanwijzing/functietoedeling, instandhouding- en onderhoudsplichten, specifieke zorgplichten (artt. 13.7 en 14.7 Bal), maatwerk, een verbod tot het beschadigen of vernielen en vergunningen dienen ook toezicht en handhaving tot behoud van het erfgoed. In dit verband kunnen hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht (‘Awb’), art. 125 Gemw, art. 8.1 e.v. Erfgw, art. 1a, 2 en 24a Wet op de economische delicten (‘WED’) worden genoemd. Bescherming van de omgeving is ook van belang (art. 7 Verdrag van Granada).
In grote lijnen kan worden geconcludeerd dat de bescherming van monumenten onder de Omgevingswet gedetailleerder is worden. In èlk geval vereisen de instrumenten in de voorbereidende fase meer aandacht voor erfgoed, waarbij over de beleidsterreinen en gemeentegrenzen moet worden heen gekeken. Met instructieregels wordt de betrokkenheid vanaf rijksniveau versterkt. Vanuit verschillende invalshoeken zou dan moeten kunnen worden overwogen of bijvoorbeeld de impact van verkeer op een beschermingswaardig pand niet te groot is.
De mate waarin de redengevende omschrijving volledig en actueel is, blijft van belang voor de bescherming van het object. Maar de expliciete zorgplicht, maatwerkvoorschriften en maatwerkregels – op basis waarvan preventieve controle bij vergunningsvrije activiteiten mogelijk is – voegen daar iets aan toe.
Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn de vooruitzichten voor erfgoed in Nederland beter geworden. Tegelijkertijd biedt de wet nog geen garantie voor feitelijke bescherming. Het hanteren van een (autoritair, totalitair) regime waarin functionarissen (en over-loyale ambtenaren) naar willekeur bepalen of zij de Omgevingswet naleven₂₁, is nog niet uitgesloten. Voor het behoud van de monumenten zullen bewustwording, draagkracht en particuliere inspanningen ook onmisbaar blijven. En er zijn altijd financiële middelen nodig; die cappuccino bij dat leuke kasteeltje zal de instandhouding van de oude kasteelverhalen ook goed doen.
₁ Besluit van 20 maart 2023 tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet (Stb. 2023, 89)
₂ Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 312. Het gaat om archeologische monumenten, gebouwde en aangelegde monumenten, stads- en dorpsgezichten en cultuurlandschappen.
₃ O.a. ‘Wandalisme I’, De Spectator. Kritiesch en historisch kunstblad VII, N.S.Dl. I (1847) 32; ‘Wandalisme XIV’, De Spectator VIII, N.S.DI II (1848) 489, V. de Stuers, ‘Holland op zijn smalst’ in: De Gids, 1873 waarin afkeuring werd geuit over de wijze waarop Nederland met erfgoed omging. Aan de overheid werd desinteresse, wansmaak, wanbeheer en ‘wandalisme’ verweten. Het artikel werd nog tijdens het leven van De Stuers een legende (J. Perry, Ons fatsoen als natie. Victor de Stuers 1843-1916, Amsterdam, Uitgeverij SUN 2004, p. 103, 114 e.v.).
₄ ‘Wandalisme. XI’ De Spectator IX (1850) 280-281. Zo ook: Grégoire en De Montalembert.
₅ J. Perry, Ons fatsoen als natie. Victor de Stuers 1843-1916, Amsterdam: Uitgeverij SUN 2004, o.a. p. 154. Hij wilde het inzetten als wapen tegen de strijd voor een betere toekomst voor de hele natie (Perry 2004, p. 70).
₆ J. Perry, Ons fatsoen als natie. Victor de Stuers 1843-1916, Amsterdam: Uitgeverij SUN 2004, p. 78.
₈ Naar het artikel ‘Holland op zijn smalst’ van Victor de Stuers in De Gids (1873) waarin hij zijn afkeuring uitte over de wijze waarop Nederland met het erfgoed omging. Aan de overheid werd desinteresse, wansmaak, wanbeheer en ‘wandalisme’ verweten. Het artikel werd nog tijdens het leven van De Stuers een legende (Perry 2004, p. 74, 92).
₁₂ Kamerstukken II 2014/15 34109, 3, p. 3.
₁₃ Kamerstukken II 2014/15 34109, 3, p. 3.
₁₄ Naar het idee van het Verdrag van Faro. Dat verdrag is een uitwerking van art. 27 Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. Het benadrukt de maatschappelijke en verbindende waarde van cultureel erfgoed, en het belang van betrokkenheid en deelname door de samenleving. Niet het erfgoed zelf, maar de mens en menselijke waarden staan centraal. < https://faro.cultureelerfgoed.nl/groups/130-faro-voor-gemeenten/welcome >
₁₇ Het idee is dat een activiteit de bruikbaarheid, gezondheid of veiligheid van de fysieke leefomgeving voor anderen of de intrinsieke waarde die de maatschappij aan onderdelen daarvan toekent, verandert. De gevolgen kunnen zowel positief als negatief zijn (Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 61)
₁₈ Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 67.
₁₉ Bij kernkwaliteiten valt te denken aan herkenbare en afleesbare fysieke kwaliteiten zoals een historische stadskern, een karakteristiek landschap of de ligging aan het water, alsmede de immateriële (belevings)waarde zoals stilte, duisternis, dynamiek en sociale kwaliteit. De vaststelling van kernkwaliteiten is afhankelijk van tijdgeest en culturele opvatting.
₂₁ Misbruik van een publieke bevoegdheid (détournement de pouvoir) wordt expliciet toegeschreven aan een autoritair of totalitair bestuur, dat de wet slechts voor zijn eigen doelen en naar eigen goeddunken hanteert (HR 31 januari 2017, ECLI:NL:HR:2017:733).
Juli 2018, bijgewerkt 2024, 2026.
