Artikel over werelderfgoed in het bestemmingsplan met afbeelding van Molencomplex Kinderdijk
Van uitzonderlijk universele waarde, en dan...?
Overwerelderfgoed in het bestemmingsplan
Mei 2019
1. Inleiding
In 1992 sloot het Koninkrijk der Nederlanden zich aan bij de Unesco Convention 1972 Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, het 'Werelderfgoedverdrag'. Daarmee is Nederland de plicht aangegaan om culturele en natuurlijke erfgoederen te identificeren, beschermen, behouden, presenteren en over te dragen aan volgende generaties (art. 4 Werelderfgoedverdrag)1. Het Rijk heeft hoge ambities en op de werelderfgoedlijst is Nederland in toenemende mate vertegenwoordigd.
     De Nederlandse bijdragen houden verband met de thema's Nederland-Waterland, Nederland in de Gouden Eeuw en de Nederlandse bijdrage aan de modernisering in de 20e eeuw. Onder het thema 'internationaal' worden grensoverschrijdende of seriële voordrachten geplaatst[2]. Negen werelderfgoederen liggen in Nederland: Amsterdamse grachtengordel, het molencomplex Kinderdijk-Elshout, het Rietveld-Schröderhuis, Schokland, de Van Nellefabriek, de Waddenzee en het Ir. D.F. Woudagemaal en - uniek in de wereld als samenvallende werelderfgoederen - Droogmakerij De Beemster en de Stelling van Amsterdam. Daarnaast heeft ons Koninkrijk op Curac,ao nog één als werelderfgoed aangewezen locatie: Willemstad. Deze erfgoederen zijn van uitzonderlijk universele waarde.
     Er werd voor gekozen de verantwoordelijkheid van het Rijk voor behoud van werelderfgoed binnen de bestaande bestuurlijke en juridische kaders  uit te oefenen[3]. De instrumenten daarvoor zijn onder meer te vinden in het ruimtelijke ordeningsrecht, waarbij het bestemmingsplan een belangrijke rol speelt. Maar hoe kan dit instrument ten behoeve van werelderfgoed worden benut?
     Eerst wordt de positie en het kader voor bescherming onder het Werelderfgoedverdrag geschetst. Vervolgens komt het systeem van het Nederlandse ruimtelijke ordeningsstelsel aan de orde. Er wordt uiteengezet hoe het werelderfgoed een plaats kan krijgen in het bestemmingsplan. Andere instrumenten worden slechts kort aangehaald. Er wordt afgesloten met een conclusie.

2. Soevereiniteit
Verdragsstaten bij het Werelderfgoedverdrag behouden hun soevereiniteit4. Die soevereiniteit dient op een voor de doelstellingen van het verdrag - te weten de instandhouding en bescherming van het erfgoed van algemeen belang voor de internationale gemeenschap - functionele wijze te worden uitgeoefend[5]. Daarvoor zijn handvatten te vinden in The Operational Guidelines for the Implementation of the World Heritage Convention (hierna: 'Operational Guidelines').
    
3. Outstanding Universal Value en verdere criteria
De verkrijging en het behoud van de plaats op de Werelderfgoedlijst wordt door het Werelderfgoedcomité bepaald naar de 'Outstanding Universal Value' ('uitzonderlijk universele waarde') van het erfgoed. Dit criterium wordt uitgewerkt in de Operational Guidelines en gedefinieerd als "van culturele en / of natuurlijke betekenis, die zo uitzonderlijk is dat het de nationale grenzen overschrijdt en van gemeenschappelijk belang is voor huidige en toekomstige generaties van de gehele mensheid"[6]. Een erfgoed van uitzonderlijk universele waarde is dus van bovennationaal belang en kan bijvoorbeeld een meesterwerk van menselijke kunstzinnige intelligentie vertegenwoordigen, een uniek of uitzonderlijk beeld van een voorbije culturele traditie of beschaving geven, een gebied met een zeer gewaardeerd natuurverschijnsel, uitzonderlijke natuurlijke schoonheid en esthetische betekenis betreffen of de geschiedenis van de aarde weergeven[7].

Er worden ook eisen gesteld aan authenticiteit en integriteit[8]. De authenticiteit ziet op de oorspronkelijkheid van cultureel erfgoed[9] en ziet onder meer op materiaal, functie en sfeer in de context van de karakteristieken van het erfgoed[10].
     Het criterium van integriteit gaat over de mate waarin het erfgoed volledig en intact is. Dit criterium is van toepassing op zowel cultureel als natuurlijk erfgoed. Onder meer is van belang of het erfgoed wordt benadeeld door ontwikkelingen en verwaarlozing[11].
     Voor een goede zorg voor het werelderfgoed is vereist dat bescherming en beheer de instandhouding of versterking van uitzonderlijk universele waarde garandeert, inclusief de condities van integriteit en/of authenticiteit. Ook moet er een regelmatige beoordeling plaatsvinden van de algehele onderhoudsstaat[12].

Een door het Werelderfgoedcomité overgenomen Verklaring van uitzonderlijk universele waarde dient als referentiekader voor de toekomstige effectieve bescherming en het beheer[13] van een specifiek werelderfgoed. De inhoud daarvan verdient dus bescherming en implementatie in nationale instrumenten.
    
Het kan noodzakelijk zijn een bufferzone in te stellen[14], een gebied om het (beoogde) werelderfgoed waar ook aanvullende juridische- en gebruiksbeperkingen gelden[15].

Een managementplan of ander gedocumenteerd managementsysteem dient te specificeren hoe de uitzonderlijk universele waarden worden behouden[16], mede met het oog op de langere termijn[17].

Bij schending van de (zorg)plichten uit het verdrag - een handelen of nalaten dat nadelig is voor de uitzonderlijk universele waarde van het werelderfgoed - kan een erfgoed van de Werelderfgoedlijst worden verwijderd. De sanctie is verder uitgewerkt in de Operational Guidelines[18]. Het Werelderfgoedcomité heeft deze toegepast jegens Oman[19] en Duitsland[20].

4. Het systeem van het ruimtelijke ordeningsstelsel
Vanwege de aard van het werelderfgoed vindt bescherming daarvan deels plaats via die planologische instrumenten van het ruimtelijke ordeningsstelsel, geregeld in de Wet ruimtelijke ordening ('Wro')[21], uitgewerkt in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro)[22]. Hierbij wordt het kernbegrip 'goede ruimtelijke ordening' gehanteerd als kader om bij te dragen aan de kwaliteit van de leefomgeving[23]. In essentie komt het daarbij neer op een overheidsbeleid dat een voor de gemeenschap gunstige ruimtelijke ontwikkeling te weeg brengt[24].
     Het stelsel kent een gelaagde verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk, provincie en gemeente. Zo stelt het Rijk de nationaal belangen vast in nota's of structuurvisies, waarna die dienen te worden opgenomen in de provinciale structuurvisies en verordeningen en doorgevoerd in het gemeentelijk beleid. Richting lagere niveaus hebben het Rijk en provincies ook ruimtelijke sturingsinstrumenten[25] beschikbaar, zoals algemene regels en aanwijzingen. Bij nationale belangen â€" zoals de verantwoordelijkheid voor werelderfgoed[26] â€" kan het Rijk op grond van art. 4.3 Wro eisen stellen aan (de kwaliteit van) ruimtelijke besluiten. De wetgever heeft met de Wro beoogd de condities voor behoud en instandhouding in eerste instantie bij de betrokken nationale en lokale overheden, organisaties, particulieren en bedrijven te leggen[27].
     Het strategisch ruimtelijk beleid wordt in structuurvisies vastgelegd. De ruimtelijke aspecten uit de rijksstructuurvisie worden vooral bindend via bestemmingsplannen, maar ook via inpassingsplannen, beheersverordeningen, provinciale verordeningen en algemene maatregelen van bestuur[28]. De belangrijkste is het bestemmingsplan.
    
5. Het bestemmingsplan
Op grond van art. 3.1 lid 1 Wro dienen gemeenten voor hun gehele grondgebied een of meerdere bestemmingsplannen op te stellen, bestaand uit een verbeelding en regels ten behoeve van de goede ruimtelijke ordening. De bestemmingen die aan percelen of gebieden worden gegeven, bepalen de gebruiksdoelen of functies. Art. 3.3 Wro biedt een grondslag voor een vergunningsstelsel om die te handhaven en te beschermen[29]. De omgevingsvergunning zelf is geregeld in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht ('Wabo').
    
Een gebied of perceel kan meerdere gebruiksdoelen of functies vervullen. Met een  dubbelbestemming[30] kunnen bijvoorbeeld de uitzonderlijk universele waarden van een werelderfgoed worden mee-gereguleerd. In de planregels dient te worden bepaald welke bestemming voorgaat[31].

Art. 3.1.6. Bro stelt eisen aan een plantoelichting. Juridisch gezien is het geen onderdeel van het bestemmingsplan, maar wel relevant als zorgvuldige voorbereiding (art. 3:2 Awb). In dit kader worden de cultuurhistorische waarden expliciet in de wet genoemd (art. 3.1.6. lid 5 sub a Bro). Voor de uitzonderlijk universele waarde van een werelderfgoed is dat niet het geval. Deze kunnen evenwel als 'overige waarden' (art. 3.1.6 lid 5 sub b Wro) in de plantoelichting worden opgenomen. Via andere instrumenten kan daaraan een nadere invulling worden gegeven.

Het instrument voor de bepaling van cultuurhistorische waarden is de milieueffectrapportage (MER), ook wel 'plan-m.e.r.'[32] genoemd, welke is geregeld in hoofdstuk 7 Wet milieubeheer en het Besluit milieueffectrapportage. Cultuurhistorie is echter een beperkt deel van de totale impact van het plan. Bij belangrijke ruimtelijke ontwikkelingen rondom werelderfgoederen heeft daarom (een combinatie met) de Heritage Impact Assessment (HIA) de voorkeur. Hierin staan de effecten op cultureel werelderfgoed voorop. Er is een Leidraad voor de toepassing van de HIA en een Nederlandse vertaling daarvan33.

Een historische omgeving kan als geheel worden beschermd door een planologische bescherming en een bescherming als rijks-[34], provinciaal of gemeentelijk monument met een gedetailleerdere uitwerking van culturele waarden. Een conserverend bestemmingsplan gaat uit van de bestaande situatie en wordt via bouw- en gebruiksregels (art. 3.8 Wro) gereguleerd. De instandhouding van erfgoed is daarin mede afhankelijk van (perceelgerichte) ontwikkelingsmogelijkheden. Bij een ontwikkelingsgericht bestemmingsplan dient het erfgoed mee te wegen in de planvorming. Het kan met ontheffingsmogelijkheden worden gereguleerd (art. 3.6 Wro). Ook is een gemengd bestemmingsplan mogelijk[35].
    
Het bestemmingsplan bevat de belangrijkste toetsingskaders voor gebruiks- en bouwmogelijkheden en bepaalt de vergunningsplichtige activiteiten. De monumentale bescherming kan met gebruiks- en bouwregels worden uitgebreid of ondersteund. Hetzelfde geldt voor specifieke onderdelen van de uitzonderlijk universele waarde van een werelderfgoed.

Soms zijn de toekomst van een erfgoed en de kwaliteit van de gebouwde omgeving36 beter gewaarborgd met een andere gebruiksfunctie dan die het bestemmingsplan aangeeft. Een monumentaal pand kan bijvoorbeeld na 'herbestemming' zodanig worden geëxploiteerd dat de instandhouding financieel wordt gefaciliteerd. Daarbij kan ook de presentatieplicht uit art. 4 Werelderfgoedverdrag mede bepalend zijn. Voor die andere gebruiksfunctie is een omgevingsvergunning vereist (art. 2.1 lid 1 sub c Wabo). De toetsingsgronden daarvoor zijn opgenomen in art. 2.12 Wabo. Bij een ruimtelijke onderbouwing (art. 2.12 lid 1 sub a onder 3 Wabo) worden cultuurhistorische belangen afgewogen. De milieueffectrapportage wordt dan een 'project-m.e.r.' genoemd. Een vergund gebruik wordt bij de volgende actualisatie (art. 3.1 lid 4 Wro) geïmplementeerd in het bestemmingsplan[37].

Bij de voorbereiding van ruimtelijke ontwikkelingen die de uitzonderlijk universele waarde van een werelderfgoed (kunnen) raken, is het raadzaam het Werelderfgoedcomité te betrekken (par. 172 Operational Guidelines).

6. Andere instrumenten
Bij het behoud van de werelderfgoedstatus spelen ook andere instrumenten een rol. Zoals reeds aangegeven, kunnen aan de uitzonderlijk universele waarden van werelderfgoed via instrumenten buiten het ruimtelijke ordeningsstelsel een nadere invulling worden gegeven. Zo geldt voor de uiterlijke kenmerken het welstandsbeleid dat zijn grondslag heeft in de Woningwet. De monumentale beschermingsregiems werden in dit artikel al zijdelings genoemd. Vele aspecten uit de fysieke leefomgeving worden gereguleerd via de omgevingsvergunning uit de Wabo met het Besluit omgevingsrecht (Bor)[38] en de Ministeriele regeling omgevingsrecht (Mor)[39] als belangrijkste uitvoeringsregelingen. Ook die instrumenten moeten op een voor het werelderfgoed functionele wijze worden toegepast om de ambities die het Rijk heeft verwezenlijkt op lokaal niveau voort te zetten.

7. Conclusie
In 1992 sloot Nederland zich aan bij het Werelderfgoedverdrag. Het rijk heeft hoge ambities en op de Werelderfgoedlijst is Nederland in toenemende mate vertegenwoordigd. Het werelderfgoed moet in stand worden gehouden en worden beschermd. Via de nationale instrumenten moet de uitzonderlijk universele waarde van een werelderfgoed behouden blijven. In die zin moeten die instrumenten dus functioneel zijn. In de Operational Guidelines is te vinden hoe de uitgangspunten van UNESCO geïmplementeerd kunnen worden.

De omgang met werelderfgoed wordt deels gereguleerd in planologische instrumenten. Het planologische regime ontstaat op rijks-, provinciaal en gemeentelijk niveau. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen eisen worden gesteld aan ruimtelijke besluiten (4.3 Wro). Waar nodig kan vanaf rijksniveau de functionaliteit van nationale instrumenten voor werelderfgoed worden bijgestuurd.
Het planologisch regime wordt primair vormgegeven via bestemmingsplannen. Een bestemmingsplan bevat de belangrijkste toetsingskaders voor gebruiks- en bouwmogelijkheden en bepaalt de vergunningsplichtige activiteiten. Bij het opstellen van een bestemmingsplan moeten de cultuurhistorische waarden worden geïnventariseerd. Daarbij kan een milieueffectrapportage worden gebruikt, een 'plan-m.e.r.'. De impact van ruimtelijke ontwikkelingen op werelderfgoed wordt niet met een milieueffectrapportage maar met de Heritage Impact Assessment (HIA) inzichtelijk gemaakt.
     In dit artikel zijn voor bestemmingsplannen de suggesties gedaan de uitzonderlijk universele waarde van werelderfgoed (1) te laten prevaleren bij dubbelbestemmingen en (2) als 'overige waarden' in de plantoelichting (3.1.6. lid 5 sub b Bro) op te nemen.

Een monumentaal pand kan door een 'herbestemming' een andere gebruiksfunctie krijgen. Daarmee kan het erfgoed bijvoorbeeld zodanig worden geëxploiteerd dat de instandhouding financieel wordt gefaciliteerd. Met de exploitatie kan ook voldaan worden aan de presentatieplicht uit art. 4 Werelderfgoedverdrag.
     Herbestemming wordt door middel van de omgevingsvergunning  uit de Wabo gerealiseerd. Ook daarbij kunnen de  cultuurhistorische waarde in een milieu-effect-rapportage â€" in dit geval een project-m.e.r. â€" worden bepaald. Het vergunde gebruik wordt bij actualisatie in een bestemmingsplan opgenomen.

Kort gezegd, kan het gebruik van het bestemmingsplan dus voor het behoud van de uitzonderlijk universele waarde worden benut door * vanaf rijksniveau eisen te stellen aan ruimtelijke besluiten en waar nodig bij te sturen; * de uitzonderlijk universele waarde als prevalerende dubbelbestemming op te nemen; * de uitzonderlijk universele waarde als 'overige waarden' in de plantoelichting op te nemen; * een gebruiksfunctie toe te kennen waarmee de instandhouding financieel gefaciliteerd wordt.

Ook andere instrumenten moeten op een voor het werelderfgoed functionele wijze worden toegepast om de ambities die het Rijk heeft verwezenlijkt op lokaal niveau voort te zetten.

Dit artikel is auteursrechterlijk beschermd en kan worden geraadpleegd op
w w w . l e g a l a n c e . nl

[1] Op 26 november 1992 trad het Werelderfgoedverdrag voor Nederland in werking (Trb. 1993, 6).
[2] Meer hierover: Brief van Raad voor Cultuur en Raad Landelijk gebied d.d. 11 mei 2007.
[3] O.a. Kamerstukken II 2001/02, 27432, 44, p. 5; Kamerstukken II 2003/04, 29435, 1-2, p. 126.
[4] Zie met name art. 6 lid 1 Werelderfgoedverdrag.
[5] F. Francioni, 'Public and Private in the International Protection of Global Cultural Goods', EJIL 2012/23-3, p. 725.
[6] Operational Guidelines (2016), par. 49.
[7] Operational Guidelines (2016), par. 77.
[8] Operational Guidelines (2016), par. 78 e.v.
[9] Operational Guidelines (2016), par. 76 e.v.
[10] Operational Guidelines (2016), par. 82.
[11] Operational Guidelines (2016), par. 88 sub c.
[12] Operational Guidelines (2016), par 96.
[13] Operational Guidelines (2016), par. 51, 154 e.v.. In het Vienna Memorandum d.d. 20 mei 2005 is dat nog eens benadrukt.
[14] Operational Guidelines (2016), par. 103.
[15] De bufferzone wordt nader omschreven in Operational Guidelines (2016), par. 104.
[16] Operational Guidelines (2016), par. 108 e.v..
[17] In dit verband: Operational Guidelines (2016), par. 97.
[18] Paragraaf 192 van de Operational Guidelines noemt twee gevallen waarin het Werelderfgoedcomité tot verwijdering van de Werelderfgoedlijst zou kunnen overgaan: (1) wanneer een erfgoed zodanig verslechterd is dat de karakteristieken die tot inschrijving op de Werelderfgoedlijst hebben geleid, verloren zijn gegaan en (2) wanneer een erfgoed zich bij de inschrijving reeds door menselijk handelen in slechte staat bevond en de verdragsstaat het niet binnen de daarvoor gestelde termijn heeft hersteld.
[19] Besluit van het Werelderfgoedcomité van 31 juli 2007, 31 COM 7B.11.
[20] Besluit van het Werelderfgoedcomité van 20 juli 2009, 33 COM 7A.26.
[21] Wet van 20 oktober 2006 houdende nieuwe regels omtrent de ruimtelijke ordening (Wet ruimtelijke ordening), Stb. 2006, 566; Besluit van 16 juni 2008, Stb. 2008, 227.
[22] Besluit van 21 april 2008 tot uitvoering van de Wet ruimtelijke ordening (Besluit ruimtelijke ordening), Stb. 2008, 145.
[23] Kamerstukken II 2002/03, 28916, 3, p. 92.
[24] Vergelijk bijvoorbeeld: Memorie van Toelichting bij de Wro, Kamerstukken II 2002/03, 28 916, 3, p. 9.
[25] Onder ruimtelijke sturing wordt wel verstaan: de aanwending van publiekrechtelijke bevoegdheden door nationale of provinciale bestuursorganen ter verwezenlijking van beleid dat gericht is op het faciliteren of tegengaan van een of meer ruimtelijke ontwikkelingen. Sturing kan direct of indirect plaatsvinden (C.P. Hageman, Sturing in de ruimtelijke ordening door Rijk en provincies; een juridisch onderzoek naar sturingsinstrumenten van Rijk en provincies en hun verenigbaarheid met de gedecentraliseerde bevoegdheidsverdeling in het ruimtelijk bestuursrecht, Den Haag: Instituut voor Bouwrecht 2016, p. 21-22). Op het terrein van cultureel erfgoed is hier illustratief de uitspraak ABRvS 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3338.
[26] O.a. Ministerie van OCW, Kiezen voor karakter; Visie Erfgoed en Ruimte d.d. 15 juni 2011, p. 44 (Kamerstukken II 2010/11, 32156, 29).
[27] Kamerstukken II 2002/03, 28916, 3, p. 46.
[28] M.J. Tunnissen, Het bestemmingsplan 2011; een juridisch bestuurlijke inleiding in de ruimtelijke ordening, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2011, p. 71 e.v.
[29] Artt. 3.3 Wro jo. 2.1 lid 1 sub b Wabo.
[30] Regeling standaarden ruimtelijke ordening, opgesteld op grond van paragraaf 1.2 Bro. Stcrt. 2012, 14821 (Bijlage 5), par. 4.1.
[31] Regeling standaarden ruimtelijke ordening 2012, Stcrt. 2012, 14821 (Bijlage 5), par. 4.1.
[32] De plan-m.e.r. volgt uit de EG-Richtlijn over milieubeoordeling van plannen en programma's (Richtlijn 2001/42/EG), welke is uitgewerkt in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer en het Besluit milieueffectrapportage. Hierover P.J.J. van Buuren, A.A.J. de Gier, A.G.A. Nijmeijer & J. Robbe, Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2014, p. 389 e.v.
[33] ICOMOS, Leidraad voor  Heritage Impact Assessments inzake culturele werelderfgoederen; Een publicatie van de International Council on Monuments and Sites, Januari 2011.
[34] Kamerstukken II 2014/15, 34109, 3, p. 21.
[35] O.a. M.J. Tunnissen, Het bestemmingsplan 2011; een juridisch bestuurlijke inleiding in de ruimtelijke ordening, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2011, p. 129.
[36] H.T. Siraa, A.J. van der Valk & W.L. Wissink, Met het oog op de omgeving; Een geschiedenis van de zorg voor de kwaliteit van de leefomgeving, Den Haag: SDU Uitgevers 1995, p. 378.
[37] Voor bestemmingsplannen die via www.ruimtelijkeplannen.nl beschikbaar zijn, vervalt de actualiseringsplicht na inwerkingtreding van de Wet afschaffing actualiseringsplicht bestemmingsplannen en beheersverordeningen (Stb. 2018, 138).
[38] Stb. 2010, 143.
[39] Stcrt. 2010, 5162.

Mei 2018

Disclaimer
De artikelen en blogposts van Legalance bieden algemene informatie en zijn nietbedoeld als advies. Er is niet beoogd volledigheid over een bepaald leerstuk nate streven. Ook kan de informatie verouderd, onvolledig en/of onjuist zijn doorwijzigingen in wet- en regelgeving, nieuwe rechtspraak of andere ontwikkelingen.Aan de hier aangeboden informatie kunnen dan ook geen rechten worden ontleend.De auteur daarvan kan niet aansprakelijk worden gehouden voor de gevolgen vanhet gebruik, op welke wijze dan ook, van deze informatie. De tekst-editor veroorzaakt taal- en opmaakfouten in de weergave.