Blog over de terrasvergunning met afbeelding terras in Spijkenisse
De terrasvergunning
-
Als ondernemer in de horeca[1], in de recreatie of in het toerisme heb je te maken met allerlei wetten en regels. Vaak moet je over verschillende vergunningen beschikken om je bedrijf te mogen runnen. Als je een terras bij je horecapand wilt, kun je een terrasvergunning nodig hebben. Andere vergunningen die je nodig kunt hebben, zijn bijvoorbeeld een exploitatievergunning, omgevingsvergunning, Alcoholwetvergunning en een onttrekkingsvergunning.

De regels
Waar een (beoogde) horeca-activiteit de fysieke leefomgeving betreft, is de Omgevingswet ('Ow') van belang[2]. Een terras zal de fysieke leefomgeving veranderen[3] en (mogelijk) nadelige gevolgen daarvoor hebben (art. 1.7 Ow). Het zal zo de algemene zorgplicht van art. 1.6 Ow met zich meebrengen. Horeca-activiteiten hebben vooral invloed op de directe leefomgeving en lenen zich daarom voor regulering op lokaal niveau. Ambities en uitgangspunten daarvoor kunnen in de omgevingsvisie te vinden zijn. Het omgevingsplan is het instrument waarin die regels staan die nodig zijn met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (art. 4.2 Ow). Horeca maakt deel uit van een stedenbouwkundig samenstel[4]. Het gebruik moet passen in de aan de locatie toebedeelde functie en de eventuele regels om het gebruik nader te reguleren. Met instructieregels moeten de aspecten van horeca (geluid, trillingen, geur) voor bijvoorbeeld woningen aanvaardbaar blijven. In een omgevingsplan kunnen (met inachtneming van instructieregels) voorwaarden worden gesteld waaraan een activiteit - zoals een horeca-activiteit - moet voldoen. Er kan gebiedsgerecht maatwerk voor een horecaconcentratiegebied worden gevormd ('gebiedsgericht sturen') en er kunnen maatwerkregels worden opgenomen voor vergunningsvrije activiteiten. Deze regels kunnen invulling geven aan de zorgplicht (art. 1.6 Ow) en als basis dienen voor een meldplicht, waarop preventieve controle kan plaatsvinden en maatwerkvoorschriften gesteld kunnen worden. Zo kan de aanvaardbaarheid worden gewaarborgd.
Een belangrijk aandachtspunt bij terrassen is geluidshinder. Bij het toedelen van functies aan locaties moet een gemeenteraad al het geluid vanwege de toegelaten activiteiten betrekken om hinder te voorkomen. Er mogen geen waarden opgenomen worden voor puur menselijk stemgeluid (art. 5.73 lid 1 sub b Bkl)[5]. Voor de plaatsing van een terras kan een omgevingsvergunning nodig zijn.
Regels in een omgevingsplan kunnen naast een motief vanuit de fysieke leefomgeving ook worden gesteld in het belang van bijvoorbeeld openbare orde, veiligheid of hinderlijk of baldadig gedrag[6]. In art. 2.1 lid 2 Omgevingsbesluit wordt bepaald welke regels niet in het omgevingsplan thuishoren. Dat betreft aspecten van openbare orde en veiligheid, die evengoed van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving, zoals openingstijden van terrassen.

Terrassen kunnen worden ingepast door middel van een gemeentelijk terrassenbeleid, al dan niet (deels) opgenomen in de Algemeen Plaatselijke Verordening (APV). Hierin wordt in algemene regels aangegeven onder welke voorwaarden terrassen zijn toegestaan, zodat (onnodige) vergunningsprocedures worden voorkomen.
Als er alsnog een vergunningsplicht voor terrassen wordt ingesteld, zullen de bepalingen uit de Dienstenwet en Dienstenrichtlijn[7] vaak ook relevant zijn. Daaruit volgt dat een vergunningstelsel toelaatbaar is, mits het stelsel non-discriminatoir is, gerechtvaardigd wordt om een dwingende reden van algemeen belang en het nagestreefde doel niet door een minder beperkende maatregel kan worden bereikt (art. 9 DRL). Daarnaast dienen de vergunningsvoorschriften niet-discriminatoir, gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang, evenredig, duidelijk en ondubbelzinnig, objectief, vooraf openbaar bekendgemaakt, transparant en toegankelijk te zijn (art. 10 DRL).

Hoewel de burgemeester bevoegd is om over de exploitatievergunning en de Alcoholwetvergunning te beslissen en het college van burgemeester en wethouders over de terrasvergunning hebben gemeenten deze vergunningen soms gekoppeld[8].

In een gemeentelijke precarioverordening is de hoogte van precarioheffing bepaald.

De aanvraag
Van belang is dat de aanvraag voor de terrasvergunning een juiste weergave bevat van het gewenste terras met afmetingen en een (contour)schets of meer uitgewerkte tekening. Een gemeente kan niet meer vergunnen dan is aangevraagd, maar 'ruim aanvragen' met beperktere opties of meerdere keuzeopties tegelijkertijd is mogelijk, evenals de indiening van meerdere aanvragen met verschillende schetsen. Er zullen dan wel meerdere legeskosten verschuldigd zijn. Het is raadzaam bij alle opties alvast na te denken over het minimaliseren van hinder voor omwonenden en hulpdiensten. Hinder kan worden beperkt door voldoende trottoir en parkeervakken vrij te houden, voldoende afstand tussen terras en woningen te houden, de ligging ten opzichte van het pand, de omvang van het terras en de openingstijden.

Het college van burgemeester en wethouders kan bepalen dat de aanvraag om een terrasvergunning openbaar dient te worden behandeld (art. 3:10 Awb). De aanvraag zal dan gedurende zes weken ter inzage wordt gelegd (art. 3:11 jo. 3:16 Awb), waarbij belanghebbenden hun zienswijze kenbaar kunnen maken (art. 3:15 Awb).

Beoordeling
Naast nationale en internationale/Europese wetgeving en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zijn de voor specifieke regels en toetsingskaders voor de terrasvergunning van belang. Bij verlening van een terrasvergunning worden meestal voorwaarden gehanteerd met betrekking tot de afmetingen, ligging en veiligheid. Een college van burgemeester en wethouders kan een terrasvergunning weigeren als het woon- en leefklimaat en/of de openbare orde in de omgeving naar verwachting op ontoelaatbare wijze nadelig zal beïnvloeden.
Gelet op de gestelde eisen uit de Dienstenrichtlijn/Dienstenwet ligt de lat voor onderbouwing hoog. Bij weigering van de vergunning moet een gerechtvaardigde vrees voor aantasting van dit woon- en leefklimaat bestaan (bijvoorbeeld op grond van een compleet beeld[9] van eerdere overlast). Alleen een ongegronde vrees of ongecontroleerde klachten zijn onvoldoende. De balans met de (levendigheid in de) omgeving speelt ook een rol. Een eerste terrasvergunning is niet zomaar te weigeren.
Waar de algemene zorgplicht voor de fysieke leefomgeving (art. 1.6 Ow) en maatregelen ter voorkoming van hinder (Bkl) ontoereikend zouden zijn, kan nog tot een balans worden gekomen door de terrasvergunning te verlenen met voorschriften (met inachtneming van de criteria in art. 10 DRL), bijvoorbeeld voorschriften over openingstijden.
Tegen de weigering, gedeeltelijke weigering en/of tegen beperkende voorwaarden die aan een verleende vergunning verbonden zijn, kun je in bezwaar[10]. Soms kan het zinvol zijn ondertussen een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening bij de rechtbank te vragen (art. 8:81 Awb). Aspecten die daarbij kunnen meewegen zijn de kans van instandhouding van het besluit, de aannemelijkheid[11] van een financiële noodsituatie, dan wel de kans op toewijzing bij indiening van een nieuwe aanvraag.
Bij een verleende terrasvergunning voor een terras op gemeentegrond kan de gemeente jaarlijks een bedrag aan precario heffen.

Een 'automatische' vergunning voor ondernemers
De Lex Silencio Positivo (LSP) verplicht (onder andere) een gemeente om binnen een redelijke termijn te reageren op een vergunningsaanvraag. Dat wil zeggen dat een vergunning van rechtswege - dus automatisch - wordt verleend als de gemeente niet of te laar reageert en de beslistermijn (meestal zes weken) overschrijdt, als er tenminste aan wettelijke eisen is voldaan. Deze stok achter de deur moet de regeldruk verminderen en de dienstverlening aan bedrijven en burgers verbeteren. Dit wordt in § 4.1.3.3 van de Awb een 'positieve fictieve beschikking' genoemd. Deze geldt voor alle ondernemersvergunningen, tenzij er dwingende redenen zijn om dat niet te doen (art. 13 lid 4 DRL), bijvoorbeeld als de openbare orde in gevaar komt. De dwingende redenen moeten bij wettelijk voorschrift worden bepaald en in de toelichting worden gemotiveerd en onderbouwd[12]. Als de vergunning van rechtswege is verleend, moet de gemeente dit binnen twee weken bekendmaken (toezenden, publiceren) met de vermelding dat de beschikking van rechtswege is verleend. Als dit niet op tijd gebeurt, kun je een ingebrekestelling sturen met een termijn van twee weken waarna het bestuursorgaan een dwangsom voor niet-tijdig beslissen verschuldigd kan zijn (art. 4:17 Awb).
     Voor autonome vergunningstelsels die niet onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn vallen (of een medebewindstaak betreft), kan een gemeente ervoor kiezen deze 'automatische' vergunning ook toe te passen.

Aandachtspunten vergunninghouder
Houd er als vergunninghouder rekening mee dat er bij wijzigingen in bijvoorbeeld de ligging of afmetingen van het terras een nieuwe exploitatievergunning nodig zal zijn. Bij (gedeeltelijke) verlening van gekoppelde vergunningen moet de geldigheidsduur van iedere vergunning in de gaten worden gehouden.

[1] Het woord 'horeca' is samengesteld uit de woorden 'hotel', 'restaurant'' en 'café'. In de praktijk vallen eet- en drinkgelegenheden en bedrijven die logies aanbieden daaronder.
[2] Art. 1.2 Omgevingswet bevat een opsomming van wat in ieder geval onder 'fysieke leefomgeving' valt: (a) bouwwerken, (b) infrastructuur, (c) watersystemen, (d) water, (e) bodem, (f) lucht, (g) landschappen, (h) natuur, (i) cultureel erfgoed (j) werelderfgoed.
[3] Kamerstukken II 2013/14 33962, 3, p. 61.
[4] Stb. 2018, 292, p. 371.
[5] Stb. 2018, 292, p. 724. Menselijk stemgeluid is wel relevant bij de toepassing van art. 5.59 lid 1 Bkl. Wel kunnen immissiewaarden voor zang of vermenging van stemgeluid met muziek worden gehanteerd.
[6] Kamerstukken II 2013/14, 33 962, 3, p. 93.
[7] Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PbEU L 376).
[8] De toelaatbaarheid hiervan is afhankelijk van de wijze waarop deze koppeling is geregeld.
[9] Over het belang van een compleet beeld: ABRvS 17 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2392.
[10] Uit het verbod van reformatio in peius volgt dat men met het instellen van bezwaar in beginsel niet in een slechtere positie mag worden gebracht. Het risico van bezwaar tegen je eigen (verleende) vergunning is daardoor klein, tenzij er strijdigheid is met de wet.
[11] Bij aannemelijkheid gaat het om het gewone volgens ervaringsregels (hierover bijv. Prof. mr. R.J.N. Schlössels, 'Een vrije en kenbare bewijsleer?' in: Bestuursrechtelijk bewijsrecht: wetgever of rechter?, preadviezen VAR-reeks 142, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2009, p. 59).
[12] De uitzonderingen zijn opgenomen in de Wet wijziging van de Awb, de Dienstenwet en enige andere wetten ter vastlegging van uitzonderingen op de toepasselijkheid van de positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen ingevolge de Dienstenwet (Kamerstukken I 2010-2011, 32614, A).

Mei 2024

Foto: 't Dorp, Spijkenisse Centrum

Disclaimer
De artikelen en blogposts van Legalance bieden algemene informatie en zijn nietbedoeld als advies. Er is niet beoogd volledigheid over een bepaald leerstuk nate streven. Ook kan de informatie verouderd, onvolledig en/of onjuist zijn doorwijzigingen in wet- en regelgeving, nieuwe rechtspraak of andere ontwikkelingen.Aan de hier aangeboden informatie kunnen dan ook geen rechten worden ontleend.De auteur daarvan kan niet aansprakelijk worden gehouden voor de gevolgen vanhet gebruik, op welke wijze dan ook, van deze informatie. De tekst-editor veroorzaakttaal- en opmaakfouten in de weergave.