Artikel over milieuzones, met afbeelding van verkeersbord
Onderweg met de milieuzone
Ontwikkelingen 2020
Februari 2020
1. Inleiding
De luchtkwaliteit wordt onder andere beïnvloed door auto's, schepen, industrie, landbouw en de natuur. Om de negatieve invloed van het verkeer daarop te beperken, wordt door gemeenten gebruik gemaakt van een milieuzone: een afgebakend gebied waar alleen voertuigen mogen rijden die aan bepaalde uitstooteisen voldoen. De steden Amsterdam, Arnhem, Breda, Delft, Den Bosch, Den Haag, Eindhoven, Leiden, Maastricht, Rijswijk, Rotterdam, Tilburg en Utrecht hebben op dit moment een milieuzone[1]. Op de Maasvlakte hanteert de Gemeente Rotterdam een Euro VI-zone voor vrachtwagens[2].
De maatregel richt zich vooral op (of tegen) duurzame, oudere dieselauto's en moet (dreigende) overschrijdingen van grenswaarden voor fijnstof (PM₁₀, PM₂․t;₅, EC) en stikstofdioxide (NO₂) voorkomen. Ondertussen wordt ook het gebruik van schone(re) voertuigen of andere vormen van vervoer gestimuleerd. Elke gemeente deed dat op haar eigen manier.
   Om uit oogpunt van begrijpelijkheid een grote diversiteit in milieuzones en bebording te beperken, is op 1 januari 2020 het Besluit van 29 oktober 2019 tot wijziging van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990, het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer en het Kentekenreglement in verband met de harmonisatie van milieuzones (hierna: het 'Harmonisatiebesluit') in werking getreden₃. Gemeenten  met een milieuzone zullen daar in de periode tot 29 oktober 2020 uitvoering aan gaan geven. In dit artikel wordt ingegaan op het ontstaan van de diversiteit in milieuzones, de hoofdlijnen van de nieuwe harmonisatie, aandachtspunten en nuanceringen bij het instrument, nul-emissiezones, de compensatiemogelijkheden en de handhaving. Ik sluit af met enkele ideeën voor de dieselrijder.

2. Diversiteit in milieuzones
Een milieuzone wordt ingesteld door middel van een verkeersbesluit. Voor zover het wegbeheer onder de gemeente valt, is het college van burgemeester en wethouders bevoegd (art. 18 lid 1 sub d Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994)).  In art. 86d Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (RVV 1990) is bepaald dat een milieuzone kan worden ingesteld voor dieselvrachtwagens die niet voldoen aan Euroklasse IV. Verder kan een gemeentebestuur de milieuzone zelf vormgeven. Het college had met een combinatie van een verkeersbord met onderborden, zoals geregeld in het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW) en het RVV 1990 verschillende mogelijkheden om de milieuzone aan te duiden. Ook die keuze kwam in het verkeersbesluit. Zo was maatwerk mogelijk, maar zo is ook een diversiteit in milieuzones ontstaan met verschillende criteria zoals het type voertuig, de brandstofsoort, de datum eerste toelating (DET) van het voertuig en nog in beperkte mate de emissieklasse. De DET zegt natuurlijk weinig over de feitelijke uitstoot. Afdeling advisering van de Raad van State vond de DET als onderscheidingscriterium dan ook 'tamelijk willekeurig'[4].
   In de rechtspraak wordt aan het college beleids- en beoordelingsruimte gelaten bij het nemen van verkeersbesluiten als milieuzones[5]. Op grond van art. 21 BABW dient de motivering van het verkeersbesluit in ieder geval de beoogde doelstelling(en) te bevatten. De aan het besluit ten grondslag gelegde belangen, bedoeld in art. 2 lid 1 en 2 WVW 1994, moeten worden aangegeven en er moet  inzichtelijk zijn gemaakt op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen[6]. Daaronder vallen het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade en de gevolgen voor het milieu. Vanuit milieuoverwegingen is behalve fijnstof (PM₁₀, PM₂․t;â‚…, EC) en stikstofdioxide (NOâ‚‚) ook de COâ‚‚-uitstoot een aandachtspunt. In het Urgenda-arrest is de Staat bevolen vaart te zetten achter het tegengaan van klimaatverandering[7]. In dat verband moet worden bedacht dat de COâ‚‚-uitstoot van een diesel in een lagere emissieklasse vaak lager is zijn dan bij een benzineauto van een vergelijkbaar type in een hogere emissieklasse.

Behalve de milieuzone, stelde het college van burgemeester en wethouders een ontheffingsbeleid vast met voorwaarden waaronder ontheffing kan worden verleend voor toegang tot haar milieuzone. Met een ontheffing kon een specifiek voertuig dat de milieuzone in beginsel niet in mag, toch de milieuzone inrijden. Een ontheffing kon vaak voor een dag of voor een langere periode worden aangevraagd.

3. De harmonisatie van milieuzones
Op rijksniveau is een harmonisatie tot stand gebracht met als doel een eenvoudig en duidelijk instrument te ontwikkelen, waarmee gemeenten de luchtkwaliteit kunnen verbeteren en dat weggebruikers begrijpen₈. De milieuzone moet leiden tot een verschuiving richting schonere voertuigen.
    Voertuigen met een zeer beperkte actieradius â€" zoals brom- en snorfietsen â€" zijn vanwege hun sterk lokale karakter niet meegenomen in de harmonisatie[9].  Daarnaast werd het niet nodig gevonden de milieuzone te laten gelden voor sterk vervuilende benzineauto's omdat het aantal beperkt is en verder afneemt₁₀ (hetgeen voor dieselauto's evengoed geldt[11]). Het instrument van de milieuzone is in feite gericht op (of tegen) de werkpaarden die hun kilometers meestal buiten de stad afleggen, namelijk de voertuigen met een dieselmotor. Het geharmoniseerde systeem is gebaseerd op de emissieklasse daarvan₁₂ (via het kenteken te raadplegen op https://www.rdw.nl/).
    Met de harmonisatie wordt de betekenis van verkeersbord C22a â€" een rond wit bord met een rode rand en de tekst 'milieuzone' â€" verruimd en zal behalve voor vrachtauto's met een dieselmotor ook kunnen gelden voor personen- en bedrijfsauto's en bussen op diesel. Met een onderbord wordt aangegeven op welke categorieën voertuigen de zone van toepassing is en aan welke emissieklasse deze voertuigen minimaal moeten voldoen om de milieuzone in te mogen rijden (toegangsregime)[13].
Die toegestane emissieklasse wordt behalve met een getal ook met een kleur aangeduid: geel voor emissieklasse 3, groen voor emissieklasse 4, blauw voor emissieklasse 5 en paars voor emissieklasse 6. Per 1 januari 2022 en 1 januari 2025 worden die minimale emissieklassen verhoogd om toe te werken naar steeds schonere lucht.
    Bij het verkeersbesluit dient de gemeente de effectiviteit en proportionaliteit van de milieuzone te onderbouwen en de gevolgen voor de inwoners en weggebruikers daarbij te betrekken. In dit verband kan de actuele luchtkwaliteit worden nagegaan op www.luchtmeetnet.nl. Vervolgens is het causaal verband tussen luchtkwaliteit en verkeer (dieselauto's) relevant. Informatie over luchtvervuiling en gezondheidseffecten â€" gebaseerd op vele onderzoeken â€" is te vinden in het rapport 'Review of evidence on health aspects of air pollution' van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO, 2013)[14]. Met het oog op de snelle daling van schadelijke stoffen is 'afstand houden tot de weg' volgens dit rapport de beste maatregel om gezondheidsschade te voorkomen. In verband met de proportionaliteit zou bijvoorbeeld kunnen worden gekeken naar de omvang van het gebied (minimaal), de sociale gevolgen voor individuen en de economische gevolgen voor ondernemers in het gebied. De overheid behoort geen mededingingsproblemen te veroorzaken. Ook moet rekening gehouden worden met de vrijheid van ondernemerschap (art. 16 Handvest EU), de bestaanszekerheid (art. 20 Gw) van dieselautobezitters en de Dienstenrichtlijn[15], waarvan hoofdstuk III ook op een zuiver interne situatie van toepassing is[16]. Bij de besluitvorming dient de gemeente ook het instrument milieuzone af te wegen tegen andere maatregelen die de luchtkwaliteit kunnen verbeteren₁₇. Een lastig punt is wellicht dat de harmonisatie voor de toegang tot milieuzones voor personenauto's en bestelauto's een gelijk regime hanteert, omdat zij van een vergelijkbare motor zijn voorzien[18]. Een vergelijkbare motor maakt de proportionaliteit en effectiviteit van de maatregel voor die categorieën nog niet vergelijkbaar. Een milieuzone voor personen- en bestelauto's treffen we in Arnhem en Utrecht. Met het oog op de harmonisatie en na een dieselverbod en een sloopregeling heeft het College van B & W van de Gemeente Rotterdam besloten deze categorieën dieselauto's uit oogpunt van effectiviteit en proportionaliteit weer toe te laten[19]. De Gemeente Amsterdam had al een milieuzonebeleid voor bestelauto's en wil dit doortrekken naar personenauto's[20].
Met de harmonisatieregeling kan een gemeente nog steeds een de milieuzone voor alleen vrachtauto's, voor alleen bussen of voor een combinatie van vrachtauto's en bussen hanteren[21].
    Over het ontwerpverkeersbesluit kan een zienswijze worden ingediend. In vervolg op het definitieve besluit kan beroep worden ingesteld bij de rechtbank. Het is nu afwachten welke ontwikkelingen de harmonisatie brengt in de uitspraken van de rechter.
    Met het Harmonisatiebesluit zijn kampeerwagens (campers) binnen de woonplaats van de houder, voertuigen van veertig jaar of ouder (klassiekers, oldtimers), bij de RDW specifiek geregistreerde rolstoeltoegankelijke voertuigen en specifieke vrachtauto's vrijgesteld van de milieuzone[22]. Dit is opgenomen in art. 86d lid 5 RVV 1990. Voor voertuigen van veertig jaar of ouder verwijst het Harmonisatiebesluit naar het bredere begrip 'mobiel erfgoed', als bedoeld in de Memorie van Toelichting bij de Erfgoedwet. Er wordt in Nederland een grote diversiteit aan mobiel erfgoed voor toekomstige generaties behouden. Het is een bron van het verhaal over onze geschiedenis. Als er af en toe een oldtimer in het straatbeeld verschijnt, is het verleden weer even zichtbaar en dat versterkt ons cultureel en historisch besef[23]. De oude diesel die aan sloopregelingen ontkomt, kan het verhaal van onze (motor)rijtuigengeschiedenis aanvullen en doorvertellen.
    Eigenaren van andersoortige (bijzondere) voertuigen kunnen bij hun gemeente een ontheffing op grond van art. 87 RVV 1990 aanvragen voor milieuzones. Die wordt in elk geval verleend voor voertuigen die voor minimaal € 500,00 zijn aangepast in verband met een handicap (art. 86d lid 6 sub a RVV 1990). Van grote meerwaarde is dat deze ontheffingen met de harmonisatie landelijke werking hebben gekregen, dat wil zeggen dat een verleende ontheffing wordt overgenomen door overige gemeenten met een milieuzone[24]. Ontheffingen ex art. 86d lid 6 sub b RVV 1990 voor bijvoorbeeld kermiswagens, exceptioneel transport en verhuisauto's zullen via een loket van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland worden geregeld[24]: https://www.rvo.nl/.  

Meer informatie en actuele ontwikkelingen zijn te vinden op de website https://www.milieuzones.nl/.

4. Nul-emissiezone
Naast of los van een milieuzone kan een gemeente ook een nul-emissiezone invoeren. Met dat instrument wordt beoogd dat in 2025 de stadskernen van de bij de Green Deal Zero Emission Stadslogistiek aangesloten gemeenten in Nederland emissievrij worden beleverd. Het gaat dus om goederenvervoer. Het Harmonisatiebesluit benadrukt dat het een gemeente niet vrij staat om een nul-emissiezone vast te stellen voor andere voertuigen dan de in art. 86e RVV 1990 genoemde bedrijfs- en vrachtauto's[26]. Bij een evaluatie van de harmonisatie (gepland in 2022) wordt bezien op welke termijn personenvervoer onder de nul-emissiezone zou kunnen vallen.

5. Compensatie
Het Harmonisatiebesluit geeft aan dat gemeenten die ervoor kiezen om een milieuzone in te voeren een inschatting kunnen maken van de gevolgen voor de administratieve lasten en nalevingskosten van burgers en bedrijfsleven. De omvang van deze gevolgen is afhankelijk van de concrete besluitvorming en eventuele compensatie[27]. Hetzelfde zal gelden bij invoering van een nul-emissiezone in 2025.
    Burgers die door rechtmatig overheidshandelen in vergelijking tot anderen onevenredig zwaar worden getroffen, dienen op grond van het 'égalité devant les charges publiques'-beginsel een redelijke compensatie te ontvangen. Tot op zekere hoogte moeten nadelige gevolgen die burgers en bedrijven ondervinden van bijvoorbeeld een verkeersbesluit worden geaccepteerd. Inmiddels is aanvaard dat schade die door rechtmatig overheidshandelen is ontstaan en die buiten het normale maatschappelijke of normale bedrijfsrisico valt, voor vergoeding in aanmerking komt. Het beginsel strekt ertoe de lasten van overheidsoptreden gelijk over de burgers te verdelen[28] en vinden we terug in art. 4:126 Awb (nadeelcompensatie). Waar compensatie voor onevenredig nadeel ontbreekt, is de rechtmatigheid van het overheidshandelen in het geding[29].
    Ook art. 1 EP EVRM kan een grondslag bieden voor (gedeeltelijke) vergoeding van de schade. Dit artikel geeft een ieder recht op het ongestoord genot van eigendom. Het eigendomsbegrip wordt hier ruim opgevat en omvat ook rechten en belangen met een economische waarde. Eigendom mag alleen worden ontnomen in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Eigendom mag ook worden gereguleerd als dat in het algemeen belang is. Bij ontnemings- en reguleringsmaatregelen dient een 'fair balance' te worden gerespecteerd₃₀ tussen de eisen van het algemeen belang van de gemeenschap enerzijds en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu anderzijds. Daarbij geldt ook dat de inbreuk niet mag resulteren in een 'individuele en onevenredige last'[31]. Verder dient er (2) een redelijke mate van evenredigheid te zijn tussen de gebruikte middelen en het doel dat wordt nagestreefd[32] en (3) moet worden meegewogen in hoeverre aanspraak bestaat op vergoeding voor de inbreuk op het eigendomsrecht[33]. Deze grondslag heeft een ruimere werking dan het égalité-beginsel[34]. Als preventie van schending onmogelijk is, dient 'adequate redress' te worden verleend[35], dat wil zeggen een geschikt rechtsherstel.

6. Handhaving milieuzone en nul-emissiezone
Ten aanzien van een voertuig dat een milieuzone binnenrijdt, kan op verschillende manieren worden gecontroleerd of het aan de eisen voldoet. Gemeenten werken vooral met camera's die automatisch de kentekens van alle voertuigen scannen ('Automatic Number Plate Recognition', ANPR). Bij Nederlandse voertuigen worden de in Kentekenregister van de RDW geregistreerde brandstofsoort en emissieklasse gebruikt₃₠. Hoewel buitengewoon opsporingsambtenaren belast zijn met de handhaving van de openbare orde[37], worden zij in een enkele gemeente ingezet voor de (handmatige) handhaving van de milieuzone[38]. Vanwege het leefbaarheidscriterium heeft het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden de bevoegdheid daartoe aangenomen[39]. Overtreding van de geslotenverklaring van een milieuzone of nul-emissiezone zal leiden tot het opleggen van een geldboete ingevolge de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (WAHW, 'Wet Mulder'). Wil een boete bij de rechter standhouden, dan zal  zowel de deugdelijk geplaatste[40] bebording van de milieuzone als het voertuig gepositioneerd binnen de milieuzone op de foto te zien moeten zijn[41].

7. Slot
Hoewel de harmonisatie van milieuzones verduidelijking geeft, blijft de milieuzone extra routeplanning en alertheid van de dieselrijder vragen. De bestuurder van een dieselauto moet de emissieklasse van het voertuig weten. Het is een idee dieselauto's die door verschillende personen worden gebruikt, te voorzien van een sticker op het dashboard. Wie minder bekend is in een stad waar zijn voertuig een milieuzone niet in mag, doet er goed aan  op veilige afstand van de begrenzing te blijven. Ook moet de dieselrijder nieuwe milieuzones, zijn voertuigcategorie en de data waarop de minimale emissieklassen worden verhoogd in de gaten houden. Een behouden autorit gewenst!

AHV

Dit artikel is auteursrechtelijk beschermd en te raadplegen via:
w w w . l e g a l a n c e . n l

[1]   < https://www.milieuzones.nl/locaties-milieuzones >
[2]   Wegverkeersbesluit Maasvlakte Euro VI 2014 d.d. 22 mei 2012 (of zoals nadien gewijzigd).
[3]    Stb. 2019, 398.
[4]   Advies Raad van State inzake het ontwerp van een algemene maatregel van bestuur tot wijziging van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (enkele technische aanpassingen) (Stcrt.2017, 28131, p. 3-4).
[5]   Bijv. ABRvS 18 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1845.
[6]   Bijv. ABRvS 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:300, r.o. 5.1 en Rb. Amsterdam 29 november 2017, ECLI:NL:RBAMS:2017:8753, r.o. 3.2.3.
[7]  HR 13 september 2019, ECLI:NL:PHR:2019:887 (Urgenda/Staat)
[8]   Stb. 2019, 398, p. 14.
[9]   Stb. 2019, 398, p. 14-15.
[10]   Stb. 2019, 398, p. 14.
[11] < https://www.cbs.nl/nl-nl/maatschappij/verkeer-en-vervoer/transport-en-mobiliteit/infra-en-vervoermiddelen/
vervoermiddelen/categorie-vervoermiddelen/personenauto-s >
[12] Stb. 2019, 398, p. 15, 17.
[13] Stb. 2019, 398, p. 14.
[14] < https://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0004/193108/REVIHAAP-Final-technical-report-final-version.pdf >
[15] Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 12 december 2006 betreffende diensten
op de interne markt (PbEU L 376).
[16] HvJ EU 30 januari 2018, ECLI:EU:C:2018:44 (Visser Vastgoed).
[17] Stb. 2019,398, p. 14.
[18] Stb. 2019, 398, p. 17.
[19] Stcrt. 2019, 67849.
[20] Stcrt.2020, 1173.
[21] Stb. 2019, 398, p. 15.
[22] Stb. 2019, 398, p. 18-19.
[23] De meerwaarde van cultureel erfgoed wordt in de Memorie van Toelichting bij de Erfgoedwet kernachtig samengevat: "Cultureel erfgoed is belangrijk voor onze sociale en fysieke leefomgeving. Het is de bron van het verhaal over de geschiedenis van Nederland: het maakt het verleden zichtbaar en versterkt zo ons cultureel en historisch besef. We voelen ons door ons cultureel erfgoed verbonden met elkaar en met het verleden en daardoor ontlenen we er ook in belangrijke mate onze identiteit aan. Cultureel erfgoed biedt ankerpunten om het heden te begrijpen en om over de toekomst na te denken. Het genereert herinneringen, vertelt verhalen en maakt deze tastbaar." (Kamerstukken II 2014/15 34109, 3, p. 3).
[24] Stb. 2019, 398, p. 19.
[25] Stb. 2019, 398, p. 19.
[26] Stb. 2019, 398, p. 15-16.
[27] Stb. 2019, 398, p. 21.
[28] Kamerstukken II 2010/11, 32 621, 3, o.a. p. 7, 12, 13.
[29] Vergelijk HR 18 januari 1991, ECLI:NL:PHR1991:AC4031, ECLI:NL:HR:1991:ZC0115 en HR 30 maart 2001, ECLI:HR:2001:AB0801.
[30] EHRM 28 september 2005, 311443/96, EHRC 2005/110 (Broniowski/Polen).
[31] EHRM 23 september 1982, 7151/75 & 7152/75 (Sporrong en Lönnroth/Zweden) § 69, en EHRM 21 februari 1986, 8793/79 (James e.a./ Verenigd Koninkrijk), § 50.
[32] EHRM 5 januari 2000, 33202/96, NJ 2000, 571 (Beyeler / Italië), § 114. In EHRM 23 november 2000, 25701/94 (The Former King of Greece and Others / Greece) wordt gesproken over een "disproporionate burden on the applicant" (§ 89).
[33] EHRM 15 november 2005, 44302/02 (J. A. Pye (Oxford) Ltd./Verenigd Koninkrijk). Zie ook HR 16 november 2002, NJ 2002, 469 (Varkensrechten) waarin een samenvatting wordt gegeven van de wijze waarop het EHRM toetst op proportionaliteit in de rechtsoverwegingen 6.2.2 en 6.2.3. Zie ook EHRM, 8 juli 1986, 9006/80 (Lithgow e.a./Verenigd Koninkrijk) , § 120: "Clearly, compensation terms are material to the assessment whether a fair balance has been struck between the various interests at stake and, notably, whether or not a disproportionate burden has been imposed on the person who has been deprived of his possessions."
[34] Kamerstukken II 2010/11, 32 621, 3, p. 18-19.
[35] EHRM 6 september 1978, 5029/71, par. 64 (Klass e.a./Duitsland); EHRM 15 januari 2009, 33509/04, par. 97 (Burdov2 / Rusland).
[36] Bij het constateren van een overtreding is sprake van geautomatiseerde besluitvorming in de zin van art. 22 Algemene Verordening gegevensbescherming (AVG).
[37] Kamerstukken II 2013/14, 28684, 402, p.2-3.
[38] Stb. 2019, 398, p. 20.
[39] Hof Arnhem-Leeuwarden 14 juni 2018, ECLI:NL:GHARL:2018:5537, r.o. 8-11 onder verwijzing naar de brief van het College van Procureurs-generaal d.d. 12 april 2011.
[40] Hof Arnhem-Leeuwarden 14 juni 2018, ECLI:NL:GHARL;2018:5537, r.o. 15-17.
[41] Hof Arnhem-Leeuwarden 19 december 2018, ECLI:NL:GHARL:2018:11042, r.o. 7-8.

Disclaimer
De artikelen en blogposts van Legalance bieden algemene informatie en zijn nietbedoeld als advies. Er is niet beoogd volledigheid over een bepaald leerstuk nate streven. Ook kan de informatie verouderd, onvolledig en/of onjuist zijn doorwijzigingen in wet- en regelgeving, nieuwe rechtspraak of andere ontwikkelingen.Aan de hier aangeboden informatie kunnen dan ook geen rechten worden ontleend.De auteur daarvan kan niet aansprakelijk worden gehouden voor de gevolgen vanhet gebruik, op welke wijze dan ook, van deze informatie.
De tekst-editor veroorzaakttaal- en opmaakfouten in de weergave.