Artikel over schuilstallen en gemeentelijk beleid, met afbeelding van pony's en een schuilcontainer
Paardenhuisvesting, goed geregeld?
Over de toelaatbaarheid van schuilstallen na het Verdrag van Lissabon
Januari 2011
1. Inleiding
"Warm, droog en uit de wind, dat is wat een pony heerlijk vindt" is een tekst die ik mij kan herinneren uit mijn kinderjaren als 'paardenmeisje'. Het stond op een tegeltje in de kantine van de rijvereniging, waar ik met een kop warme chocolademelk zat bij te komen van een paardrijles in het gure herfstweer. Ik kon me er dan ook alles bij voorstellen. Maar voelt een paard zich inderdaad gelukkig als hij warm op stal staat, of heeft hij toch liever een frisse wind door zijn manen?
     Op een dierhouder rust de plicht het dier te huisvesten en te verzorgen1. De tijd dat het paard in zogeheten 'stands' gehouden werd, ligt gelukkig achter ons. Toch biedt de hedendaagse standaard paardenbox van 3 x 3 meter slechts een summiere verbetering als we bedenken dat het paard van oorsprong een steppebewoner is.
     Goede dierenhuisvesting is huisvesting die past bij de natuurlijke aard van de diersoort. Maar hoe dichter het dier bij de mens leeft, hoe meer zijn huisvesting, en daarmee zijn natuurlijke behoefte, aan gemeentelijke beleidsregels is onderworpen. Omdat de belangen van dieren nog niet overal zijn opgenomen in de gemeentelijke toetsingskaders, stuiten paardenhouders ten aanzien van de bouw van een schuilstal vaak op belemmeringen.
     Maar met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon hebben dieren een positie in het recht verkregen. Zij moeten worden gerespecteerd als wezens met gevoel en er moet - onder meer in het ruimtelijk beleid - rekening worden houden met hun welzijn. Maar wat heeft een paard nodig en op welke wijze kan de beleidsvorming een bijdrage leveren aan goede huisvesting voor deze diersoort? In dit artikel behandel ik de meest relevante wetgeving. Vervolgens zet ik de welzijnsfactoren van het paard uiteen en leg ik uit welke invloed het Verdrag van Lissabon zou moeten hebben op de toelaatbaarheid van schuilstallen. Tot slot geef ik aan op welke wijze paardenhouders en bestuur elkaar tegemoet kunnen komen in een beleid rond paardenhuisvesting.

2. Voor dieren in Nederland moet worden gezorgd
Vandaag de dag zijn paarden de mens op vele manieren tot nut. Zo worden ze ingezet bij de politie, in de landbouw, in het natuurbeheer, in de gezondheidszorg (gehandicapten), bij zorgboerderijen, bij paardenmelkerijen en in de recreatie- en (top)sport. Nederland kent met zo'n 400.000 tot 450.000 paarden een omvangrijke paardensector. In tegenstelling tot andere Europese landen, kent ons land echter geen specifieke wetgeving voor paarden[2].
     In ons land heeft, na opneming van dierenmishandeling in het Wetboek van Strafrecht in 1886 gevolgd door een aanpassing in 1961[3], de nota 'Rijksoverheid en dierenbescherming' uit 1981 een belangrijke bijdrage geleverd aan de bescherming van dieren. Hierin werd voor het eerst gesproken over de 'intrinsieke waarde van het dier'[4]. Dit betekent dat het dier, naast het nut dat het dient voor de mens, ook een eigen waarde heeft. Met deze erkenning zou bij dierenbeschermingsbeleid niet meer moeten worden uitgegaan van een antropocentrische visie, waarbij menselijke belangen en de functie van het dier voor de mens zonder meer prevaleren boven belangen van dieren[5], maar van de ecocentrische visie die ziet op de waarde van het dier als element van het ecosysteem. Een en ander heeft in 1992 geleid tot de Gezondheids- en Welzijnswet voor Dieren (GWWD). Deze wet ziet onder meer op het welzijn van dieren bestemd voor consumptie, huisdieren en hobbydieren, en is daarmee ook van toepassing op de paardenhouderij.
     In grote lijnen bepaalt de Gezondheids- en Welzijnswet voor Dieren dat het verboden is (1) een dier onnodig pijn of letsel toe te brengen of zijn gezondheid of welzijn aan te tasten, (2) een dier de nodige verzorging te onthouden, (3) ingrepen te plegen bij dieren (tenzij de wet dit toestaat), (4) dieren te doden (tenzij de wet dit toestaat) en (5) dieren als prijs, beloning of gift uit te reiken. Hieruit volgt niet alleen dat de dierhouder  een zorgplicht heeft, maar ook dat 'eenieder' verplicht is hulpbehoevende dieren te verzorgen. Kortom, voor dieren in Nederland moet worden gezorgd!

3. Dieren in Europa hebben gevoel
Hoewel het EU-Verdrag, dat de basis vormt voor Europese regelgeving, geen regeling bevat die ziet op dierenwelzijn of diergezondheid, is er op Europees niveau zeker aandacht voor dit onderwerp. Omdat algemeen werd erkend dat de gezondheid van dieren belangrijk is voor het welzijn van dieren, werd dierengezondheid expliciet geregeld in samenhang met wel in dit verdrag opgenomen grondslagen en aspecten[6].
     Het welzijn van dieren werd voor het eerst opgenomen in het Protocol Dierenwelzijn bij het Verdrag van Amsterdam van 1997. Op 1 december 2009 is het Verdrag van Lissabon (VEU) in werking getreden. Met dit 'alternatief' voor de Europese Grondwet (eveneens een verdrag) zijn het EU-Verdrag en het EG-Verdrag gewijzigd. In vergelijking tot het Protocol biedt artikel 13 van het bij het Verdrag van Lissabon behorende werkingsverdrag (VWEU) een brede grondslag om zaken op het gebied van dierenwelzijn aan te pakken: "Bij het formuleren en uitvoeren van het beleid van de Unie op het gebied van landbouw, visserij, vervoer, interne markt en onderzoek, technologische ontwikkeling en de ruimte, houden de Unie en de lidstaten ten volle rekening met hetgeen vereist is voor het welzijn van dieren als wezens met gevoel, onder eerbiediging van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen en gebruiken van de lidstaten met betrekking tot met name godsdienstige riten, culturele tradities en regionaal erfgoed." Naast de genoemde intrinsieke waarde van het dier, wordt nu ook het gevoel van een dier erkend en dienen lidstaten in het vervolg bij het maken van beleidskeuzes rekening te houden met het welzijn van dieren.
     In het Verdrag van Lissabon is tevens het beginsel van lokaal en regionaal zelfbestuur opgenomen. Decentrale overheden maken voortaan formeel deel uit van de inrichting van het bestuur van de EU en ook het subsidiariteitsbeginsel[7] is doorgetrokken tot deze bestuurslagen. Met de in artikel 3 VEU opgenomen doestelling van 'territoriale samenhang' heeft het regionaal beleid een grondslag in het Verdrag gekregen. In de praktijk betekent dit dat decentrale overheden en hun koepels in de toekomst vaker zullen worden geconsulteerd over wet- en regelgeving die zij moeten (gaan) uitvoeren[8]. Wanneer zij nalaten het recht van de Europese Unie te effectueren of de volledige werking ervan frustreren, is er sprake van schending van het loyaliteitsbeginsel (beginsel van Unietrouw), zoals neergelegd in artikel 4 VEU. De Europese Commissie houdt hiertoe een oogje in het zeil en kan op grond van artikel 258 VWEU een inbreukprocedure (verdragsschendingsprocedure) bij het Hof van Justitie instellen wanneer een lidstaat zijn verplichtingen niet nakomt.

4. De vijf vrijheden van het paard
De Europese Commissie erkent dieren als wezens met gevoel. Zij hanteert het algemene uitgangspunt dat dieren niet onnodig zullen worden blootgesteld aan pijn of leed en verplicht eigenaars/houders ertoe de minimale welzijnseisen in acht nemen9. Dit is de achterliggende gedachte bij de waarde die wordt gehecht aan dierenwelzijn in artikel 13 VWEU. Maar wat wordt er onder dierenwelzijn verstaan?
     De Europese Commissie hanteert hiervoor geen vaste definitie, maar sluit zich aan bij 'de lijst van vijf vrijheden', opgesteld door het 'Brambell commitee'. Volgens deze lijst moeten dieren vrij zijn (1) van dorst, honger en ondervoeding, (2) van fysiek en fysiologisch ongerief, (3) van pijn, verwondingen en ziektes, (4) om het normale gedrag te kunnen uitvoeren en tot slot (5) vrij zijn van angst en chronische stress[10]. In ons land gaat het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit er 'slechts' van uit dat dierenwelzijn de geestelijke gezondheid van een dier treft, dat wil zeggen dat een dier zich goed moet voelen in zijn omgeving11. Hoe dan ook, 'dierenwelzijn' is een subjectief begrip dat in objectieve termen vertaald moet worden om het te kunnen hanteren[12]. Belangrijke indicatoren om te beoordelen wanneer een dier zich goed zal voelen, zijn te vinden in het natuurlijk gedrag van de diersoort, in dit artikel: het paard[13]. Waaruit bestaat het natuurlijk gedrag van het paard en wat is belangrijk voor zijn welzijn?
     Het paard heeft sinds de prehistorie - waarin het als Eohippus, een zoogdier met een hoogte van ongeveer 35-50 cm, leefde - verschillende gedaanten gehad. Met de ontwikkeling van tenen tot hoef, wijzigingen in het gebit, lichaamsbouw en -grootte ontwikkelde het dier zich tot de Pliohippus[14], de voorouder van alle paardachtigen, die leefde twaalf miljoen jaar geleden op de uitgestrekte steppen.
     Het paard is een kuddedier dat in het wild leeft in familieverband[15]. Binnen de groep wordt op verschillende manieren gecommuniceerd[16]. De rust in de groep wordt deels bepaald door hiërarchie, maar vooral door tolerantie en hechting[17]. Bij deze hechting speelt de  onderlinge huidverzorging[18]  een belangrijke rol. Hierdoor worden relaties versterkt en wordt stress voorkomen[19]. In een box kan een paard dit sociale gedragsrepertoire niet, of slechts ten dele, uiten. Maar in een wei kan het andere dieren (en mensen) waarnemen, waardoor stress wordt voorkomen. Met deze weidegang wordt tegemoet gekomen aan de vierde en vijfde vrijheid van het paard.
     Daarnaast is een paard dat in de natuur leeft, een prooidier. Omdat een paard geen andere wapens, zoals horens, afgifte van gif of een schutkleur heeft, is zijn primaire reactie op gevaar: vluchten[20]. Het paard is een vluchtdier en bezit daarom scherpe zintuigen. Zo heeft het een gezichtsveld van 300-360°[21] en kan het relatief hoge frequenties waarnemen[22] die door de mens niet altijd waarneembaar zijn. Hoge frequenties betekenen in de natuur vaak gevaar en zullen de amygdala[23] activeren[24] waardoor instinctief de neiging tot vluchten ontstaat.
Doordat de paardenbox hiertoe de ruimte niet biedt, zal het paard zich op stal bij het horen van bepaalde geluiden, opgesloten voelen. Dit leidt tot stress en een tekortkoming in de vijfde vrijheid van het paard.
Tot slot is een paard een herbivoor, oftewel een planteneter. Dat wil zeggen dat een paard moet kunnen grazen. Het heeft een natuurlijke behoefte op zoek te gaan naar voedsel (foerageren)[25] en doet tijdens het grazen om de paar happen enkele stappen, waardoor het beweging krijgt. Deze beweging is niet alleen nodig om de spijsvertering te bevorderen, maar ook om het bewegingsapparaat (spieren, beenderen) in conditie te houden[26]. Paarden op stal kunnen over het algemeen niet in voldoende mate aan hun graasbehoefte voldoen. Daarnaast sluit het energie- en vezelgehalte van bijvoer dat zij op stal krijgen, vaak niet aan bij de voedingsbehoeften van een grazer[27]. Met voldoende vers water en weidegang (eventueel aangevuld met hooi en krachtvoer) kan een optimale gezondheid en energiehuishouding worden bereikt, waarmee men tegemoet komt aan de eerste vrijheid van het paard.
     Wanneer een paard de natuurlijke behoeften structureel onthouden wordt, zal het zich slecht gaan voelen en 'chronische stress-symptomen' gaan vertonen. Deze symptomen wijzen erop dat een dier niet meer in staat is onder bepaalde omstandigheden te leven. Zij uiten zich in gezondheids- en gedragsproblemen zoals niet meer reageren op prikkels uit de omgeving (depressie), verminderde weerstand tegen zieke, verminderde vruchtbaarheid, verstoorde regulatie van (stress)hormoonhuishouding, het vertonen van stereotype gedragingen (zich telkens herhalende, kennelijk zinloze gedragingen) of ander gestoord gedrag (beschadigend gedrag, agressie), orgaanbeschadigingen, verminderde vitaliteit (vroegtijdige uitval). Deze symptomen worden 'negatieve welzijnsindicatoren' - in de paardenhouderij ook wel bekend als 'eufemistisch stalondeugden' (kribbebijten, luchtzuigen, weven, stallopen, houtbijten)[28] - genoemd[29] en kunnen aldus door geschikte huisvesting worden beperkt of voorkomen.

5. Een schuilstal voor een steppedier?
Geschikte huisvesting voor een paard betekent dus: naar buiten! Het moet de wei op (of het natuurgebied in), het hele jaar door. Zowel de vacht als de warmte die vrij komt tijdens de spijsvertering houden het dier warm. De dikte die de vacht van nature heeft, is afhankelijk van het ras. Voor zover de beharing dik, lang genoeg en droog is, biedt zijn vacht hem een bewonderingswaardige bescherming tegen externe kou, doordat zowel het materiaal waaruit de vacht bestaat (haar) als de lucht ertussen slechte geleiders van warmte zijn. Gezien de vergelijking tussen de geleidende krachten van water, wol, en de lucht zal de geleidbaarheid waarschijnlijk minstens twintig keer verhoogd zijn wanneer de vacht doorweekt is[30]. Het paard is dan niet meer in staat zijn lichaamstemperatuur op peil te houden[31]. Een paard dat tijdens een natte herfst met noordoostelijke windkracht 10 in de open vlakte staat, zal verlangen naar dat plekje 'warm, droog en uit de wind'.
     Behalve bij regen, heeft de beschermingscapaciteit van de vacht ook zijn beperkingen wanneer de zon brandt op de paardenrug bij een zomerse 35°C. In de eerste plaats kunnen zon en warmte leiden tot oververhitting (hyperthermia)[32]. Daarnaast lopen paarden met delen niet-gepigmenteerde huid op hun neus, rond de ogen en anus, en zelfs in de kootholten, het risico op zonnebrand (solar dermatitis) bij het grazen. Ook het eten van bepaalde weideplanten[33] kan leiden tot gevoeligheid, ernstige dermatitis en een zonnebrand-achtige aandoening[34].
     Een paard dat in de natuur leeft, zal bij extreme weersomstandigheden beschutting zoeken onder de bomen of tussen de rotsen. Een paard dat door mensen gehouden wordt, is afhankelijk van de door de mens geboden faciliteiten. Wanneer deze faciliteiten onder omstandigheden niet afdoende zijn, komen de gezondheid en 'negatieve welzijnsindicatoren' in het geding en wordt het paard tekort gedaan in zijn tweede vrijheid. Deze vrijheid beoogt fysiek en fysiologisch ongerief te voorkomen door het paard een geschikte huisvesting in de vorm van een comfortabele rust- en schuilplaats te bieden. Veel comfortabeler dan drie wanden, een dak en een droge bodem hoeft het eigenlijk niet te zijn; het paard loopt immers liever buiten.
Door deze faciliteiten te bieden, wordt alle mogelijke zorg verleend om pijn, verwondingen en ziektes bij het paard te voorkomen en wordt voldaan aan de derde vrijheid. Wanneer het paard onverhoopt ziek wordt, vereist deze vrijheid een snelle en adequate diagnose en behandeling.
     In aansluiting op de genoemde lijst van vijf vrijheden zou een paard dus minimaal de beschikking moeten hebben over weidegang met schuilstal om aan zijn welzijnseisen te voldoen.

6. De spagaat van de paardenhouder
De gemeentelijke regelgeving staat de bouw van een schuilstal - vooral in het buitengebied - niet altijd toe. Het probleem is enerzijds dat de belangen van dieren niet zijn opgenomen in de toetsingskaders van gemeenten. Dit is opmerkelijk, omdat op grond van de GWWD sinds 1992 (!!!) reeds de plicht bestaat tot 'erkenning van de eigen belangen van het dier'. Deze erkenning mag er niet toe leiden dat deze belangen eenzijdig worden nageleefd, maar brengt wel met zich mee dat deze belangen bij het nemen van beslissingen moeten worden meegewogen[35].
     Anderzijds bestaat het probleem dat schuilstallen niet in het 'open' karakter van het landschap zouden passen en daarmee afbreuk zouden doen aan fysieke of visuele aspecten van de landschappelijke waarden, die in toenemende mate een rol spelen[36]. Toch dient de dierhouder niet alleen ethisch, maar (eveneens sinds 1992) op grond van artikel 37 GWWD ook wettelijk, het dier de 'nodige verzorging' te bieden.
     Ten aanzien van de GWWD heeft de Nederlandse wetgever een afsplitsing gemaakt tussen het verbod op het onthouden van de nodige verzorging en het verbod op dierenmishandeling. Waar dierenmishandeling wordt afgezet tegen een al dan niet te bereiken doel is er volgens de wetgever geen enkel doel dat het onthouden van nodige verzorging als middel heiligt. Er behoeft geen afweging tussen doel en middel meer plaats te vinden:  het onthouden van de nodige verzorging aan een dier is zonder meer strafbaar[37]. Dit uitgangspunt wordt ook in de Nederlandse strafrechtspraak gevolgd. Zo heeft het Hof in Den Bosch een man en een vrouw veroordeeld voor het onthouden van de nodige verzorging aan paarden, pony's, schapen en geiten door er bijvoorbeeld niet voor te zorgen dat de dieren konden schuilen bij slechte weersomstandigheden[38]. Ook de Haagse rechtbank heeft strafbaar geoordeeld dat de nodige verzorging aan twee pony's werd onthouden door hen onder te brengen op een plaats die kan niet worden aangemerkt als een juiste en met voldoende verzorgingsmogelijkheden geborgde plaats om dieren te huisvesten en dat dierenwelzijn werd geschonden, omdat de pony's geen plaats hadden om droog te staan of te liggen[39].
     De aan de gemeentebesturen overgelaten wetgevende bevoegdheid kent enerzijds een benedengrens, welke de beleidsvrijheid beperkt tot de 'huishouding van de gemeente' (art. 124 lid 1 Gw resp. art. 108 lid 1 Gemw). De regeling mag daarmee niet treden in de 'bijzondere belangen van ingezetenen'.   Daarnaast mag een gemeentelijke regeling niet in strijd komen met een hogere regeling, zoals het Europees recht of een formele wet (de verhouding tot het hogere recht wordt bepaald door art. 121 en 122 Gemw). Dit is de bovengrens.   Wanneer deze grenzen overschreden worden, kan de rechter de gemeentelijke regeling onverbindend verklaren. Bij de rechterlijke toetsing rijst de vraag of en wanneer er strijd met een hogere regeling is. Dit is het geval als de 'hogere' regeling uitputtend een bepaald onderwerp heeft willen regelen. Regelt de gemeentelijke verordening een ander onderwerp of hetzelfde onderwerp met een ander motief, of is de hogere regeling niet uitputtend bedoeld, dan is er geen sprake van strijd en verklaart de rechter de verordening niet onverbindend[40]. En hoe krom het recht soms kan zijn, het is de rechter niet toegestaan 'op de stoel van de wetgever te gaan zitten' en wet- en regelgeving aan te passen[41].   Aangezien het doel van de GWWD is het dierenwelzijn te beschermen en dit - zoals gezegd - meestal geen onderwerp is in het gemeentelijke beleid, kan zo'n wettelijke tegenstrijdigheid ontstaan. Dit zet de dierhouder in de spagaat. Het gevolg is dat er een wildgroei ontstaat van provisorische bouwsels, containers en aanhangers om dieren binnen de mazen van het gemeentelijk beleid een schuilplek te bieden. Dat deze improvisatie allerminst bijdraagt aan het landschapsschoon, behoeft geen betoog.
     Met het Verdrag van Lissabon is een nieuw tijdperk aangebroken ten aanzien van dierenwelzijn in het bestuursrecht. Het Nederlandse bestuursrecht en het Europese recht zijn op twee manieren verweven met elkaar. In de eerste plaats moeten Europese regelingen vaak in de Nederlandse wetgeving worden geïmplementeerd. Ook hier mag geen strijd bestaan tussen Nederlandse wetgeving en het hogere, Europese recht. In de tweede plaats maakt het Nederlandse recht deel uit van de Europese rechtsorde, waardoor het Nederlandse bestuursrecht de ontwikkeling in de jurisprudentie van het Europese Hof beïnvloed.
     De vraag is nu of gemeentebesturen met dit verdrag aan het welzijn van het paard meer ruimte zullen toekennen dan aan de zorgplicht die de paardenhouder al had op grond van de GWWD. Een aantal gemeenten heeft al daadwerkelijk een diervriendelijk beleid ontwikkeld. Paardeneigenaren die niet tot de gelukkige inwoners van deze gemeenten behoren en nog wel belemmering ondervinden bij het plaatsen van een schuilstal, hebben met dit verdrag een sterker instrument in handen om bij de rechter voor de belangen van hun dieren op te komen.

7. Paarden in de lokale regelgeving
Hoewel artikel 13 VWEU geen concreet toepasbare regeling betreft, heeft de Europese wetgever - met de formulering dat 'ten volle' rekening moet worden gehouden met dierenwelzijn - het dier wel uitdrukkelijk een positie in het recht gegeven.
     Het Rijk onderscheidt (1) regelingen die zien op bouwen in het buitengebied ten aanzien van woningen, niet-agrarische voorzieningen en bedrijfsbebouwing en (2) regelingen die zien op bebouwing die hoort bij de functies van het buitengebied, zoals landbouw. In beide gevallen is het beleid erop gericht nieuwe bebouwing zoveel mogelijk te beperken. Voor zover nieuwe bebouwing plaatsvindt, dient deze zorgvuldig in het landschap ingepast te worden. Schuilstallen - die worden onderscheiden van reguliere stallen - vallen onder de tweede categorie regelgeving en dienen dus ingepast te worden in het landschap. Daarnaast moeten zij passen in het kleinschalig gebruik[42].
     Gemeenten hebben de ruimte met kennis van de lokale omstandigheden een eigen invulling aan de toepassing van het verdragsartikel te geven. Binnen een schuilstallenbeleid zouden daarom randvoorwaarden kunnen worden gesteld, waaraan een schuilstal zou moeten voldoen. Wil een dergelijk beleid doeltreffend zijn, dan dient het gemeentebestuur zich, naar mijn mening, de vraag te stellen op welke diersoort de regeling ziet en welke natuurlijke behoeften deze diersoort heeft. Naast  een algemeen beleid zou tevens ruimte moeten bestaan om in te spelen op individuele behoeften. Zo moet rekening worden gehouden met het aantal paarden in een wei, met de grootte van deze paarden en met het feit dat zieke of oude dieren plotseling een urgentere behoefte aan beschutting kunnen hebben.
     Wel zullen regelingen ten aanzien van dierenwelzijn ruimte moeten laten voor waarden als godsdienstige riten, culturele tradities en regionaal erfgoed. Deze opsomming is niet limitatief; de tijd zal uitwijzen welke invulling het Europese Hof hieraan geeft. In de praktijk verwacht ik dat uitzonderingen als godsdienstige riten en culturele tradities zelden de bouw van een schuilstal in de weg zullen liggen. Daar waar plaatsing van een schuilstal afbreuk doet aan de waarde van regionaal erfgoed, zou kunnen worden uitgeweken naar een andere locatie.
     Wanneer een vergunningaanvraag voor een schuilstal om andere redenen dan de uitzonderingen die het VWEU geeft, wordt afgewezen, zouden - mijns inziens - de vijf vrijheden, van de Commissie Brambell onderdeel moeten uitmaken van de deugdelijke motivering. Op deze wijze zal een evenredige belangenafweging (art. 3:4 Awb) ten aanzien van het paard worden bewerkstelligd en wordt (aantoonbaar) aangesloten bij het uitgangspunt van de Europese Commissie.
     Zowel het landschapsschoon als het dierenwelzijn zullen gebaat zijn bij de wijziging van het ruimtelijke ordeningsbeleid. Met een diervriendelijk bestemmingsplan, of - indien wijziging van het bestemmingsplan nog niet aan de orde is - versoepeling van het ontheffingsbeleid ten aanzien van schuilstallen, kunnen provisorische bouwsels plaats maken voor mooie schuilstalletjes die in het landschap passen[43]. Hiermee wordt een balans bewerkstelligd tussen landschappelijke waarden en verantwoorde dierenhuisvesting en is niet alleen de dierhouder, maar ook gemeentebestuur, Brussel en natuurlijk het paard, tevreden.

8. Conclusie
Hoewel Nederland een paardrijk land is en dit dier de mens op vele manieren van nut is, bestaat er over het houden van paarden geen specifieke wet- of regelgeving. Wel rust op een dierhouder, dus ook op de paardenhouder, de wettelijke plicht het dier te huisvesten en te verzorgen. Deze plicht is neergelegd in de Gezondheids- en Welzijnswet (GWWD) voor Dieren van 1992.
     Het dier zelf heeft sinds 1 december 2009 een positie in het recht verkregen met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon. Dit verdrag erkent hen als wezens met gevoel waarmee bij het formuleren en uitvoeren van beleid rekening moet worden gehouden en formaliseert daarnaast decentrale overheden als onderdeel van de inrichting van het bestuur van de EU (art. 13 VWEU). Dierenwelzijn moet sinds dit verdrag onder meer onderdeel uitmaken van besluitvorming in het kader van ruimtelijke ordening. Daarmee telt dierenwelzijn mee in het beleid omtrent de toelaatbaarheid van schuilstallen.
     Maar wat is belangrijk voor het welzijn van een paard? Belangrijke indicatoren voor dierenwelzijn zijn te vinden in het natuurlijk gedrag van de diersoort. Om aan dierenwelzijn tegemoet te komen, hanteert de Europese Commissie  'de lijst van vijf vrijheden', van het Brambell commitee. Het paard leefde oorspronkelijk op de steppe en is een kuddedier, een vluchtdier en een grazer. Om aan zijn vijf vrijheden tegemoet te komen en chronische stress-symptomen (negatieve welzijnsindicatoren) te voorkomen, dient het voldoende de mogelijkheid te hebben tot sociaal gedrag, heeft het ruimte nodig en behoefte aan gelegenheid tot grazen. Het paard behoort daarom niet op stal, maar in de wei, het hele jaar door. Zijn vacht biedt hem echter maar beperkt bescherming tegen regenval en zon. Bij extreme weersomstandigheden heeft een paard daarom voldoende beschutting nodig. Maar niet elke weide heeft een plaats waar het paard deze beschutting kan vinden. Dan is een eenvoudige schuilstal een goed alternatief.
     Schuilstallen passen echter niet altijd in het gemeentelijk beleid. Het probleem is enerzijds dat - hoewel de wetgever daartoe ten tijde van de inwerkingtreding van de GWWD wel verplicht had - de belangen van dieren niet zijn opgenomen in gemeentelijke toetsingskaders. Anderzijds bestaat het probleem dat schuilstallen niet in het 'open' karakter van het landschap zouden passen en daarmee afbreuk zouden doen aan de landschappelijke waarden. Toch dient de dierhouder niet alleen ethisch, maar ook wettelijk, het dier de 'nodige verzorging' te bieden. Volgens de wetgever is er geen enkel doel dat het onthouden van de nodige verzorging heiligt. Dit uitgangspunt is ook in de Nederlandse strafrechtspraak gevolgd, waarmee het onthouden van schuilplek al enkele malen tot een veroordeling heeft geleid.  
     De aan gemeentebesturen overgelaten beleidsvrijheid wordt begrensd door 'de huishouding van de gemeente' (benedengrens) en hogere regelingen (bovengrens). De formele wet en het Europees recht zijn zulke hogere regelingen. Wanneer deze grenzen overschreden worden, kan de rechter de gemeentelijke regeling onverbindend verklaren. Maar omdat het doel van de GWWD is het dierenwelzijn te beschermen en dit, zoals gezegd, doorgaans geen onderwerp is in het gemeentelijk beleid, kan zo'n wettelijke tegenstrijdigheid ontstaan. Dit zet de dierhouder in de spagaat.
     Met het Verdrag van Lissabon is een nieuw tijdperk aangebroken ten aanzien van dierenwelzijn in het bestuursrecht. Een aantal gemeenten heeft al daadwerkelijk een diervriendelijk beleid ontwikkeld. Paardenhouders die niet tot de gelukkige inwoners van deze gemeenten behoren en nog wel belemmering ondervinden bij het plaatsen van een schuilstal, hebben met dit verdrag een sterker instrument in handen om bij de rechter voor de belangen van hun dieren op te komen.
     De Europese wetgever heeft met artikel 13 VWEU geen concreet toepasbare regeling gegeven. Gemeenten hebben de ruimte hier met kennis van de lokale omstandigheden een eigen invulling aan te geven. Binnen een schuilstallenbeleid zouden daarom randvoorwaarden kunnen worden gesteld. Naar mijn mening dienen hierbij de diersoort en individuele behoeften een rol te spelen. Tevens bestaan er uitzonderingen, waaronder godsdienstige riten, culturele tradities en regionaal erfgoed, waarvoor dierenwelzijn nog moet wijken.
Met een diervriendelijk bestemmingsplan (of ontheffingsbeleid) kunnen provisorische bouwsels plaats maken voor mooie schuilstalletjes die in het landschap passen.  Op deze wijze wordt een balans bewerkstelligd tussen landschappelijke waarden en verantwoorde dierenhuisvesting en is niet alleen de dierhouder, maar ook gemeentebestuur, Brussel en natuurlijk het paard, tevreden.

AHV

Dit artikel is auteursrechtelijk beschermd en te raadplegen via:
w w w . l e g a l a n c e . n l

[1] Kamerstukken II, 2007/08, 31 389, nr. 3, p. 101.
[2] F.R. Leenstra c.s., Ongerief bij rundvee, varkens, pluimvee, nertsen en paarden. Rapport 71, Lelystad: Animal Sciences Group van Wageningen UR, 2007, p. 26 e.v.
[3] Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Brochure nr. 04 - Zorg voor dieren; over de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, 2004, p. 4
[4] Kamerstukken II, 1981-1982, 16 996, nr. 2.
[5] E.C. de Bordes & E. Evertsen, Jurisprudentie wetgeving dierenwelzijn, Den Haag: SDU Uitgevers, 2004, p. 74 e.v.
[6] A.A. Freriks, 'Bescherming van dierenwelzijn in opmars?', AA 2005-6, p. 446-450
[7] Het subsidiariteitsbeginsel wil zeggen dat waar een gedeelde bevoegdheid bestaat tussen Europees en nationaal, regionaal of lokaal niveau maatregelen alleen op Europees niveau getroffen mogen worden als de beleidsdoelstellingen niet of onvoldoende op nationaal, regionaal of lokaal niveau kunnen worden verwezenlijkt. Hiermee worden besluiten zo dicht mogelijk bij de burger genomen. Dit beginsel hangt samen met het evenredigheidsbeginsel, op grond waarvan Europese maatregelen niet verder mogen gaan dan strikt noodzakelijk voor verwezenlijking van een Europese doelstelling. Wanneer er meerdere mogelijkheden zijn, dient de Europese Unie die maatregel te treffend die het nationale, regionale of lokale bestuur de meeste vrijheid biedt. Meer hierover is te vinden in de brochure 'Een nieuw verdrag, een nieuwe rol voor lokale en regionale overheden', uitgegeven door het Comité van de Regio's van de Europese Unie.  
[8] Kenniscentrum Europa decentraal, 'Verdragen' in 'Europees recht en beleid decentraal', 2010 ()
[9] Zie o.a.:
[10] Brambell Committee, 'Report of the technical committee to enquire into welfare of animals kept under intensive livestock husbandry systems', Command Report 2836, Londen, Her Majesty's Stationary Office, 1965, gehanteerd in de Europese Council Directive 98/58/EC (zie ook: http://ec.europa.eu/food/animal/welfare/actionplan/actionplan_en.htm).
[11] Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Brochure nr. 04 - Zorg voor dieren; over de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, 2004, p. 4
[12] F.H. de Jong, 'Animal welfare? An ethological contribution to the understanding of emotions in pigs' in: S.Dol c.s., 'Animals and consciousness and animal ethics', Series Animals in Philosophy van Science, Assen: Van Gorcum B.V., 2000.
[13] Hetgeen in dit artikel behandeld wordt, geldt voor alle paardachtigen en in grote lijnen ook voor rundvee, schapen, geiten en andere dieren.
[14] Zie bijvoorbeeld B.S. Tomar & S.P. Singh, 'Evolutionary Biology 8/e', Meerut (New Delhi): Rastogi Publications, p. 329/330.
[15] G.H. Waring, 'Horse behaviour: the behaviour traits and adaptations of domestic and wild horses, including ponies', New Jersey: Noyes Publications (Park Ridge), 1983.
[16] G.H. Waring c.s., 'The behaviour of horses' in: E.S.E. Hafez, 'The behaviour of domestic animals', Baltimore (Maryland): Williams and Wilkins, 1975, p. 330-369.
[17] L. Kolter, 'Social relationship between horses and its influence on feeding activity in loose housing' in: J. Unshelm c.s. 'Proceedings of international Congress of Applied Ethology an Farm Animals', Kiel (Duitsland): KTBL Darmstadt, 1984, p.151-155.
[18] T.H. Clutton-Brock c.s., 'Ranks and relationships in Highland ponies and Highland cows', Zeitschift fur Tierpsychologie 1976- 41, p. 202-216
[19] M.C. van Dierendonck, The importance of social relationships in horses (proefschrift Universiteit Utrecht), 2006.
[20] L. Rees, 'The horse's mind', Londen (GB): Stanley Paul Ltd, 1993, p. 224.
[21] F.R. Leenstra c.s., Ongerief bij rundvee, varkens, pluimvee, nertsen en paarden. Rapport 71, Lelystad: Animal Sciences Group van Wageningen UR, 2007, p. 32.
[22] F.O. Ödberg, 'A study of the hearing ability of horses', Equine Veterinary Journal 10 (1978), pp. 82â€"84 en H.E. Heffner & R.S. Heffner, 'The hearing ability of horses', Equine Practice 5(3), 1983, p. 27-32.
[23] Amygdala zijn neuronen die zintuigelijk waargenomen informatie koppelen aan emotie
[24] J.E. LeDoux, 'The emotional brain', New York: Simon and Schuster, 1996.
[25] F.R. Leenstra c.s., Ongerief bij rundvee, varkens, pluimvee, nertsen en paarden. Rapport 71, Lelystad: Animal Sciences Group van Wageningen UR, 2007, p.29.
[26] F.R. Leenstra c.s., Ongerief bij rundvee, varkens, pluimvee, nertsen en paarden. Rapport 71, Lelystad: Animal Sciences Group van Wageningen UR, 2007, p. 28.
[27] F.R. Leenstra c.s., Ongerief bij rundvee, varkens, pluimvee, nertsen en paarden. Rapport 71, Lelystad: Animal Sciences Group van Wageningen UR, 2007, p.29.
[28] F.R. Leenstra c.s., Ongerief bij rundvee, varkens, pluimvee, nertsen en paarden. Rapport 71, Lelystad: Animal Sciences Group van Wageningen UR, 2007, p.26.
[29] F.H. de Jong & B.M. Spruijt, 'Kennis over dieren; Toepassing in recht en regelgeving', JV 2001-9, p. 55-66.
[30] M. Horace Hayes, 'Stable Management And Exercise', Londen: Hurst and Blackett, 1900, p. 35. Â
[31] Behalve de vacht, zijn ook de hoeven maar beperkt bestand tegen water. Zij kunnen door overmatig vocht week worden en scheuren (zie: A.E. Floyd & R.A. Mansmann, 'Equine podiatry', Sint Louis (Missouri): Saunders Elsevier 2007, p. 403). Zoals gezegd, is het paard een vluchtdier: in de natuur is de conditie van zijn benen van levensbelang. Het Engelse spreekwoord 'no foot, no horse' illustreert bovendien hoe belangrijk de benen zijn, voor het genot dat de mens van zijn viervoeter heeft.
[32] S. McBane , 'Horse Owner's Essential Survival Guide', Devon: David & Charles (F+W Publications), 2007, p. 26.
[33] zoals bepaalde klavers, en giftige planten waaronder sint-janskruid en akkerwinde.
[34] J. Kohnke 'Health Care and problems of Horses, 9th edition', Virbac-Vetsearch.
[35] Memorie van Antwoord, Kamerstukken II, 1984/85, 16 447, nr. 6, p. 17-21.
[36] M.J. Tunissen, Het bestemmingsplan; een juridisch bestuurlijke inleiding in de ruimtelijke ordening, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2009, p.168.
[37] Kamerstukken II 1984/85, 16447, nr. 7, p. 31.
[38] Hof 's-Hertogenbosch 12 februari 2008, Parketnr. 20-000542-06, LJN: BC8289, Parketnr. 20-000543-06, LJN: BC8283 en Parketnr. 20-000541-06, LJN: BC8291.
[39] Rb. 's-Gravenhage 16 maart 2010, Parketnr. 09/665407-09, LJN: BL8024.
[40] C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht, Deventer: Kluwer, 2008, p. 508 onder verwijzing naar HR 12 februari 1963, NJ 121 (Delfland); HR 8 april 1980, NJ 330 (anti-kraak-bepaling); HR 12 februari 1991, NJ 497, m.nt. ThWvV (balletje-balletje); Van der Pot/Donner/Prakke, a.w. blz. 762 e.v.; E. Brederveld, Gemeenterecht, a.w., blz. 139 e.v.
[41] Dit vloeit voort uit de Trias Politica, de scheiding tussen wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht. Deze machtenscheiding vormt â€" zij het in onzuivere vorm â€" een van de grondslagen van het Nederlandse constitutionele recht. Meer hierover is te vinden in o.a. C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht, Deventer: Kluwer, 2008.
[42] Zie de brief van Minister G. Verburg (LNV) d.d. 20 maart 2009 (kenmerk DL. 2009/493) in antwoord op Kamervragen over gemeentelijke tegenwerking bij het plaatsen van schuilhutten voor dieren van kamerlid Thieme (PvdD) d.d. 22 januari 2009.
[43] De brochure 'Schuilstallen in het buitengebied', een uitgave van de Dierenbescherming, de Belangenvereniging van Hobbydierhouders en het Landelijk Kennisnetwerk Levende Have met medewerking van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, draagt waardevolle suggesties aan.


Disclaimer
De artikelen en blogposts van Legalance bieden algemene informatie en zijn nietbedoeld als advies. Er is niet beoogd volledigheid over een bepaald leerstuk nate streven. Ook kan de informatie verouderd, onvolledig en/of onjuist zijn doorwijzigingen in wet- en regelgeving, nieuwe rechtspraak of andere ontwikkelingen.Aan de hier aangeboden informatie kunnen dan ook geen rechten worden ontleend.De auteur daarvan kan niet aansprakelijk worden gehouden voor de gevolgen vanhet gebruik, op welke wijze dan ook, van deze informatie.
De tekst-editor veroorzaakttaal- en opmaakfouten in de weergave.