Een milieuzone wordt ingesteld door middel van een verkeersbesluit. Voor zover het wegbeheer onder de gemeente valt, is het college van burgemeester en wethouders bevoegd (art. 18 lid 1 sub d Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994)).  In art. 86d Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (RVV 1990) is bepaald dat een milieuzone kan worden ingesteld voor dieselvrachtwagens die niet voldoen aan Euroklasse IV. Verder kan een gemeentebestuur de milieuzone zelf vormgeven. Het college had met een combinatie van een verkeersbord met onderborden, zoals geregeld in het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW) en het RVV 1990 verschillende mogelijkheden om de milieuzone aan te duiden. Ook die keuze kwam in het verkeersbesluit. Zo was maatwerk mogelijk, maar zo is ook een diversiteit in milieuzones ontstaan met verschillende criteria zoals het type voertuig, de brandstofsoort, de datum eerste toelating (DET) van het voertuig en nog in beperkte mate de emissieklasse. De DET zegt natuurlijk weinig over de feitelijke uitstoot. Afdeling advisering van de Raad van State vond de DET als onderscheidingscriterium dan ook ‘tamelijk willekeurig’₄.
   In de rechtspraak wordt aan het college beleids- en beoordelingsruimte gelaten bij het nemen van verkeersbesluiten als milieuzones₅. Op grond van art. 21 BABW dient de motivering van het verkeersbesluit in ieder geval de beoogde doelstelling(en) te bevatten. De aan het besluit ten grondslag gelegde belangen, bedoeld in art. 2 lid 1 en 2 WVW 1994, moeten worden aangegeven en er moet  inzichtelijk zijn gemaakt op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen₆. Daaronder vallen het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade en de gevolgen voor het milieu. Vanuit milieuoverwegingen is behalve fijnstof (PM₁₀, PM₂․₅, EC) en stikstofdioxide (NO₂) ook de CO₂-uitstoot een aandachtspunt. In het Urgenda-arrest is de Staat bevolen vaart te zetten achter het tegengaan van klimaatverandering₇. In dat verband moet worden bedacht dat de CO₂-uitstoot van een diesel in een lagere emissieklasse vaak lager is zijn dan bij een benzineauto van een vergelijkbaar type in een hogere emissieklasse.

Op rijksniveau is een harmonisatie tot stand gebracht met als doel een eenvoudig en duidelijk instrument te ontwikkelen, waarmee gemeenten de luchtkwaliteit kunnen verbeteren en dat weggebruikers begrijpen₈. De milieuzone moet leiden tot een verschuiving richting schonere voertuigen.
    Voertuigen met een zeer beperkte actieradius – zoals brom- en snorfietsen – zijn vanwege hun sterk lokale karakter niet meegenomen in de harmonisatie₉.  Daarnaast werd het niet nodig gevonden de milieuzone te laten gelden voor sterk vervuilende benzineauto’s omdat het aantal beperkt is en verder afneemt₁₀ (hetgeen voor dieselauto’s evengoed geldt₁₁). Het instrument van de milieuzone is in feite gericht op (of tegen) de werkpaarden die hun kilometers meestal buiten de stad afleggen, namelijk de voertuigen met een dieselmotor. Het geharmoniseerde systeem is gebaseerd op de emissieklasse daarvan₁₂ (via het kenteken te raadplegen op https://www.rdw.nl/).
    Met de harmonisatie wordt de betekenis van verkeersbord C22a – een rond wit bord met een rode rand en de tekst ‘milieuzone’ – verruimd en zal behalve voor vrachtauto’s met een dieselmotor ook kunnen gelden voor personen- en bedrijfsauto’s en bussen op diesel. Met een onderbord wordt aangegeven op welke categorieën voertuigen de zone van toepassing is en aan welke emissieklasse deze voertuigen minimaal moeten voldoen om de milieuzone in te mogen rijden (toegangsregime)₁₃.
Die toegestane emissieklasse wordt behalve met een getal ook met een kleur aangeduid: geel voor emissieklasse 3, groen voor emissieklasse 4, blauw voor emissieklasse 5 en paars voor emissieklasse 6. Per 1 januari 2022 en 1 januari 2025 worden die minimale emissieklassen verhoogd om toe te werken naar steeds schonere lucht.
    Bij het verkeersbesluit dient de gemeente de effectiviteit en proportionaliteit van de milieuzone te onderbouwen en de gevolgen voor de inwoners en weggebruikers daarbij te betrekken. In dit verband kan de actuele luchtkwaliteit worden nagegaan op www.luchtmeetnet.nl. Vervolgens is het causaal verband tussen luchtkwaliteit en verkeer (dieselauto’s) relevant. Informatie over luchtvervuiling en gezondheidseffecten – gebaseerd op vele onderzoeken – is te vinden in het rapport ‘Review of evidence on health aspects of air pollution’ van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO, 2013)₁₄. Met het oog op de snelle daling van schadelijke stoffen is ‘afstand houden tot de weg’ volgens dit rapport de beste maatregel om gezondheidsschade te voorkomen. In verband met de proportionaliteit zou bijvoorbeeld kunnen worden gekeken naar de omvang van het gebied (minimaal), de sociale gevolgen voor individuen en de economische gevolgen voor ondernemers in het gebied. De overheid behoort geen mededingingsproblemen te veroorzaken. Ook moet rekening gehouden worden met de vrijheid van ondernemerschap (art. 16 Handvest EU), de bestaanszekerheid (art. 20 Gw) van dieselautobezitters en de Dienstenrichtlijn₁₅, waarvan hoofdstuk III ook op een zuiver interne situatie van toepassing is₁₆. Bij de besluitvorming dient de gemeente ook het instrument milieuzone af te wegen tegen andere maatregelen die de luchtkwaliteit kunnen verbeteren₁₇. Een lastig punt is wellicht dat de harmonisatie voor de toegang tot milieuzones voor personenauto’s en bestelauto’s een gelijk regime hanteert, omdat zij van een vergelijkbare motor zijn voorzien₁₈. Een vergelijkbare motor maakt de proportionaliteit en effectiviteit van de maatregel voor die categorieën nog niet vergelijkbaar. Een milieuzone voor personen- en bestelauto’s treffen we in Arnhem en Utrecht. Met het oog op de harmonisatie en na een dieselverbod en een sloopregeling heeft het College van B & W van de Gemeente Rotterdam besloten deze categorieën dieselauto’s uit oogpunt van effectiviteit en proportionaliteit weer toe te laten₁₉. De Gemeente Amsterdam had al een milieuzonebeleid voor bestelauto’s en wil dit doortrekken naar personenauto’s₂₀.
Met de harmonisatieregeling kan een gemeente nog steeds een de milieuzone voor alleen vrachtauto’s, voor alleen bussen of voor een combinatie van vrachtauto’s en bussen hanteren₂₁.
    Over het ontwerpverkeersbesluit kan een zienswijze worden ingediend. In vervolg op het definitieve besluit kan beroep worden ingesteld bij de rechtbank. Het is nu afwachten welke ontwikkelingen de harmonisatie brengt in de uitspraken van de rechter.
    Met het Harmonisatiebesluit zijn kampeerwagens (campers) binnen de woonplaats van de houder, voertuigen van veertig jaar of ouder (klassiekers, oldtimers), bij de RDW specifiek geregistreerde rolstoeltoegankelijke voertuigen en specifieke vrachtauto’s vrijgesteld van de milieuzone₂₂. Dit is opgenomen in art. 86d lid 5 RVV 1990. Voor voertuigen van veertig jaar of ouder verwijst het Harmonisatiebesluit naar het bredere begrip ‘mobiel erfgoed’, als bedoeld in de Memorie van Toelichting bij de Erfgoedwet. Er wordt in Nederland een grote diversiteit aan mobiel erfgoed voor toekomstige generaties behouden. Het is een bron van het verhaal over onze geschiedenis. Als er af en toe een oldtimer in het straatbeeld verschijnt, is het verleden weer even zichtbaar en dat versterkt ons cultureel en historisch besef₂₃. De oude diesel die aan sloopregelingen ontkomt, kan het verhaal van onze (motor)rijtuigengeschiedenis aanvullen en doorvertellen.
    Eigenaren van andersoortige (bijzondere) voertuigen kunnen bij hun gemeente een ontheffing op grond van art. 87 RVV 1990 aanvragen voor milieuzones. Die wordt in elk geval verleend voor  voertuigen die voor minimaal € 500,00 zijn aangepast in verband met een handicap (art. 86d lid 6 sub a RVV 1990). Van grote meerwaarde is dat deze ontheffingen met de harmonisatie landelijke werking hebben gekregen, dat wil zeggen dat een verleende ontheffing wordt overgenomen door overige gemeenten met een milieuzone₂₄. Ontheffingen ex art. 86d lid 6 sub b RVV 1990 voor bijvoorbeeld kermiswagens, exceptioneel transport en verhuisauto’s zullen via een loket van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland worden geregeld₂₃: https://www.rvo.nl/.  

Meer informatie en actuele ontwikkelingen zijn te vinden op de website https://www.milieuzones.nl/.

Naast of los van een milieuzone kan een gemeente ook een nul-emissiezone invoeren. Met dat instrument wordt beoogd dat in 2025 de stadskernen van de bij de Green Deal Zero Emission Stadslogistiek aangesloten gemeenten in Nederland emissievrij worden beleverd. Het gaat dus om goederenvervoer. Het Harmonisatiebesluit benadrukt dat het een gemeente niet vrij staat om een nul-emissiezone vast te stellen voor andere voertuigen dan de in art. 86e RVV 1990 genoemde bedrijfs- en vrachtauto’s₂₆. Bij een evaluatie van de harmonisatie (gepland in 2022) wordt bezien op welke termijn personenvervoer onder de nul-emissiezone zou kunnen vallen.

Het Harmonisatiebesluit geeft aan dat gemeenten die ervoor kiezen om een milieuzone in te voeren een inschatting kunnen maken van de gevolgen voor de administratieve lasten en nalevingskosten van burgers en bedrijfsleven. De omvang van deze gevolgen is afhankelijk van de concrete besluitvorming en eventuele compensatie₂₇. Hetzelfde zal gelden bij invoering van een nul-emissiezone in 2025.
    Burgers die door rechtmatig overheidshandelen in vergelijking tot anderen onevenredig zwaar worden getroffen, dienen op grond van het ‘égalité devant les charges publiques’-beginsel een redelijke compensatie te ontvangen. Tot op zekere hoogte moeten nadelige gevolgen die burgers en bedrijven ondervinden van bijvoorbeeld een verkeersbesluit worden geaccepteerd. Inmiddels is aanvaard dat schade die door rechtmatig overheidshandelen is ontstaan en die buiten het normale maatschappelijke of normale bedrijfsrisico valt, voor vergoeding in aanmerking komt. Het beginsel strekt ertoe de lasten van overheidsoptreden gelijk over de burgers te verdelen₂₈ en vinden we terug in art. 4:126 Awb (nadeelcompensatie). Waar compensatie voor onevenredig nadeel ontbreekt, is de rechtmatigheid van het overheidshandelen in het geding₂₉.
    Ook art. 1 EP EVRM kan een grondslag bieden voor (gedeeltelijke) vergoeding van de schade. Dit artikel geeft een ieder recht op het ongestoord genot van eigendom. Het eigendomsbegrip wordt hier ruim opgevat en omvat ook rechten en belangen met een economische waarde. Eigendom mag alleen worden ontnomen in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Eigendom mag ook worden gereguleerd als dat in het algemeen belang is. Bij ontnemings- en reguleringsmaatregelen dient een ‘fair balance’ te worden gerespecteerd₃₀ tussen de eisen van het algemeen belang van de gemeenschap enerzijds en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu anderzijds. Daarbij geldt ook dat de inbreuk niet mag resulteren in een ‘individuele en onevenredige last’₃₁. Verder dient er (2) een redelijke mate van evenredigheid te zijn tussen de gebruikte middelen en het doel dat wordt nagestreefd₃₂ en (3) moet worden meegewogen in hoeverre aanspraak bestaat op vergoeding voor de inbreuk op het eigendomsrecht₃₃. Deze grondslag heeft een ruimere werking dan het égalité-beginsel₃₄. Als preventie van schending onmogelijk is, dient ‘adequate redress’ te worden verleend₃₅, dat wil zeggen een geschikt rechtsherstel.

Ten aanzien van een voertuig dat een milieuzone binnenrijdt, kan op verschillende manieren worden gecontroleerd of het aan de eisen voldoet. Gemeenten werken vooral met camera's die automatisch de kentekens van alle voertuigen scannen (‘Automatic Number Plate Recognition’, ANPR). Bij Nederlandse voertuigen worden de in Kentekenregister van de RDW geregistreerde brandstofsoort en emissieklasse gebruikt₃₆. Hoewel buitengewoon opsporingsambtenaren belast zijn met de handhaving van de openbare orde₃₇, worden zij in een enkele gemeente ingezet voor de (handmatige) handhaving van de milieuzone₃₈. Vanwege het leefbaarheidscriterium heeft het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden de bevoegdheid daartoe aangenomen₃₉. Overtreding van de geslotenverklaring van een milieuzone of nul-emissiezone zal leiden tot het opleggen van een geldboete ingevolge de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (WAHW, ‘Wet Mulder’). Wil een boete bij de rechter standhouden, dan zal  zowel de deugdelijk geplaatste₄₀ bebording van de milieuzone als het voertuig gepositioneerd binnen de milieuzone op de foto te zien moeten zijn₄₁.

Hoewel de harmonisatie van milieuzones verduidelijking geeft, blijft de milieuzone extra routeplanning en alertheid van de dieselrijder vragen. De bestuurder van een dieselauto moet de emissieklasse van het voertuig weten. Het is een idee dieselauto’s die door verschillende personen worden gebruikt, te voorzien van een sticker op het dashboard. Wie minder bekend is in een stad waar zijn voertuig een milieuzone niet in mag, doet er goed aan  op veilige afstand van de begrenzing te blijven. Ook moet de dieselrijder nieuwe milieuzones, zijn voertuigcategorie en de data waarop de minimale emissieklassen worden verhoogd in de gaten houden. Een behouden autorit gewenst!