Vandaag de dag zijn paarden de mens op vele manieren tot nut. Zo worden ze ingezet bij de politie, in de landbouw, in het natuurbeheer, in de gezondheidszorg (gehandicapten), bij zorgboerderijen, bij paardenmelkerijen en in de recreatie- en (top)sport. Nederland kent met zo’n 400.000 tot 450.000 paarden een omvangrijke paardensector. In tegenstelling tot andere Europese landen, kent ons land echter geen specifieke wetgeving voor paarden2.
   In ons land heeft, na opneming van dierenmishandeling in het Wetboek van Strafrecht in 1886 gevolgd door een aanpassing in 19613, de nota ‘Rijksoverheid en dierenbescherming’ uit 1981 een belangrijke bijdrage geleverd aan de bescherming van dieren. Hierin werd voor het eerst gesproken over de ‘intrinsieke waarde van het dier’4. Dit betekent dat het dier, naast het nut dat het dient voor de mens, ook een eigen waarde heeft. Met deze erkenning zou bij dierenbeschermingsbeleid niet meer moeten worden uitgegaan van een antropocentrische visie, waarbij menselijke belangen en de functie van het dier voor de mens zonder meer prevaleren boven belangen van dieren5, maar van de ecocentrische visie die ziet op de waarde van het dier als element van het ecosysteem. Een en ander heeft in 1992 geleid tot de Gezondheids- en Welzijnswet voor Dieren (GWWD). Deze wet ziet onder meer op het welzijn van dieren bestemd voor consumptie, huisdieren en hobbydieren, en is daarmee ook van toepassing op de paardenhouderij.
   In grote lijnen bepaalt de Gezondheids- en Welzijnswet voor Dieren dat het verboden is (1) een dier onnodig pijn of letsel toe te brengen of zijn gezondheid of welzijn aan te tasten, (2) een dier de nodige verzorging te onthouden, (3) ingrepen te plegen bij dieren (tenzij de wet dit toestaat), (4) dieren te doden (tenzij de wet dit toestaat) en (5) dieren als prijs, beloning of gift uit te reiken. Hieruit volgt niet alleen dat de dierhouder  een zorgplicht heeft, maar ook dat ‘eenieder’ verplicht is hulpbehoevende dieren te verzorgen. Kortom, voor dieren in Nederland moet worden gezorgd!

Hoewel het EU-Verdrag, dat de basis vormt voor Europese regelgeving, geen regeling bevat die ziet op dierenwelzijn of diergezondheid, is er op Europees niveau zeker aandacht voor dit onderwerp. Omdat algemeen werd erkend dat de gezondheid van dieren belangrijk is voor het welzijn van dieren, werd dierengezondheid expliciet geregeld in samenhang met wel in dit verdrag opgenomen grondslagen en aspecten6.
   Het welzijn van dieren werd voor het eerst opgenomen in het Protocol Dierenwelzijn bij het Verdrag van Amsterdam van 1997. Op 1 december 2009 is het Verdrag van Lissabon (VEU) in werking getreden. Met dit ‘alternatief’ voor de Europese Grondwet (eveneens een verdrag) zijn het EU-Verdrag en het EG-Verdrag gewijzigd. In vergelijking tot het Protocol biedt artikel 13 van het bij het Verdrag van Lissabon behorende werkingsverdrag (VWEU) een brede grondslag om zaken op het gebied van dierenwelzijn aan te pakken: “Bij het formuleren en uitvoeren van het beleid van de Unie op het gebied van landbouw, visserij, vervoer, interne markt en onderzoek, technologische ontwikkeling en de ruimte, houden de Unie en de lidstaten ten volle rekening met hetgeen vereist is voor het welzijn van dieren als wezens met gevoel, onder eerbiediging van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen en gebruiken van de lidstaten met betrekking tot met name godsdienstige riten, culturele tradities en regionaal erfgoed.” Naast de genoemde intrinsieke waarde van het dier, wordt nu ook het gevoel van een dier erkend en dienen lidstaten in het vervolg bij het maken van beleidskeuzes rekening te houden met het welzijn van dieren.
   In het Verdrag van Lissabon is tevens het beginsel van lokaal en regionaal zelfbestuur opgenomen. Decentrale overheden maken voortaan formeel deel uit van de inrichting van het bestuur van de EU en ook het subsidiariteitsbeginsel7 is doorgetrokken tot deze bestuurslagen. Met de in artikel 3 VEU opgenomen doestelling van ‘territoriale samenhang’ heeft het regionaal beleid een grondslag in het Verdrag gekregen. In de praktijk betekent dit dat decentrale overheden en hun koepels in de toekomst vaker zullen worden geconsulteerd over wet- en regelgeving die zij moeten (gaan) uitvoeren8. Wanneer zij nalaten het recht van de Europese Unie te effectueren of de volledige werking ervan frustreren, is er sprake van schending van het loyaliteitsbeginsel (beginsel van Unietrouw), zoals neergelegd in artikel 4 VEU. De Europese Commissie houdt hiertoe een oogje in het zeil en kan op grond van artikel 258 VWEU een inbreukprocedure (verdragsschendingsprocedure) bij het Hof van Justitie instellen wanneer een lidstaat zijn verplichtingen niet nakomt.

De Europese Commissie erkent dieren als wezens met gevoel. Zij hanteert het algemene uitgangspunt dat dieren niet onnodig zullen worden blootgesteld aan pijn of leed en verplicht eigenaars/houders ertoe de minimale welzijnseisen in acht nemen9. Dit is de achterliggende gedachte bij de waarde die wordt gehecht aan dierenwelzijn in artikel 13 VWEU. Maar wat wordt er onder dierenwelzijn verstaan?
   De Europese Commissie hanteert hiervoor geen vaste definitie, maar sluit zich aan bij ‘de lijst van vijf vrijheden’, opgesteld door het ‘Brambell commitee’. Volgens deze lijst moeten dieren vrij zijn (1) van dorst, honger en ondervoeding, (2) van fysiek en fysiologisch ongerief, (3) van pijn, verwondingen en ziektes, (4) om het normale gedrag te kunnen uitvoeren en tot slot (5) vrij zijn van angst en chronische stress10. In ons land gaat het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit er ‘slechts’ van uit dat dierenwelzijn de geestelijke gezondheid van een dier treft, dat wil zeggen dat een dier zich goed moet voelen in zijn omgeving11. Hoe dan ook, ‘dierenwelzijn’ is een subjectief begrip dat in objectieve termen vertaald moet worden om het te kunnen hanteren12. Belangrijke indicatoren om te beoordelen wanneer een dier zich goed zal voelen, zijn te vinden in het natuurlijk gedrag van de diersoort, in dit artikel: het paard13. Waaruit bestaat het natuurlijk gedrag van het paard en wat is belangrijk voor zijn welzijn?
   Het paard heeft sinds de prehistorie  – waarin het als Eohippus, een zoogdier met een hoogte van ongeveer 35-50 cm, leefde  – verschillende gedaanten gehad. Met de ontwikkeling van tenen tot hoef, wijzigingen in het gebit, lichaamsbouw en -grootte ontwikkelde het dier zich tot de Pliohippus14, de voorouder van alle paardachtigen, die leefde twaalf miljoen jaar geleden op de uitgestrekte steppen.
   Het paard is een kuddedier dat in het wild leeft in familieverband15. Binnen de groep wordt op verschillende manieren gecommuniceerd16. De rust in de groep wordt deels bepaald door hiërarchie, maar vooral door tolerantie en hechting17. Bij deze hechting speelt de  onderlinge huidverzorging18  een belangrijke rol. Hierdoor worden relaties versterkt en wordt stress voorkomen19. In een box kan een paard dit sociale gedragsrepertoire niet, of slechts ten dele, uiten. Maar in een wei kan het andere dieren (en mensen) waarnemen, waardoor stress wordt voorkomen. Met deze weidegang wordt tegemoet gekomen aan de vierde en vijfde vrijheid van het paard.
   Daarnaast is een paard dat in de natuur leeft, een prooidier. Omdat een paard geen andere wapens, zoals horens, afgifte van gif of een schutkleur heeft, is zijn primaire reactie op gevaar: vluchten20. Het paard is een vluchtdier en bezit daarom scherpe zintuigen. Zo heeft het een gezichtsveld van 300-360°21   en kan het relatief hoge frequenties waarnemen22   die door de mens niet altijd waarneembaar zijn. Hoge frequenties betekenen in de natuur vaak gevaar en zullen de amygdala23 activeren24 waardoor instinctief de neiging tot vluchten ontstaat.

Doordat de paardenbox hiertoe de ruimte niet biedt, zal het paard zich op stal bij het horen van bepaalde geluiden, opgesloten voelen. Dit leidt tot stress en een tekortkoming in de vijfde vrijheid van het paard.
Tot slot is een paard een herbivoor, oftewel een planteneter. Dat wil zeggen dat een paard moet kunnen grazen. Het heeft een natuurlijke behoefte op zoek te gaan naar voedsel (foerageren)25 en doet tijdens het grazen om de paar happen enkele stappen, waardoor het beweging krijgt. Deze beweging is niet alleen nodig om de spijsvertering te bevorderen, maar ook om het bewegingsapparaat (spieren, beenderen) in conditie te houden26. Paarden op stal kunnen over het algemeen niet in voldoende mate aan hun graasbehoefte voldoen. Daarnaast sluit het energie- en vezelgehalte van bijvoer dat zij op stal krijgen, vaak niet aan bij de voedingsbehoeften van een grazer27. Met voldoende vers water en weidegang (eventueel aangevuld met hooi en krachtvoer) kan een optimale gezondheid en energiehuishouding worden bereikt, waarmee men tegemoet komt aan de eerste vrijheid van het paard.
   Wanneer een paard de natuurlijke behoeften structureel onthouden wordt, zal het zich slecht gaan voelen en  ‘chronische stress-symptomen’ gaan vertonen. Deze symptomen wijzen erop dat een dier niet meer in staat is onder bepaalde omstandigheden te leven. Zij uiten zich in gezondheids- en gedragsproblemen zoals niet meer reageren op prikkels uit de omgeving (depressie), verminderde weerstand tegen zieke, verminderde vruchtbaarheid, verstoorde regulatie van (stress)hormoonhuishouding, het vertonen van stereotype gedragingen (zich telkens herhalende, kennelijk zinloze gedragingen) of ander gestoord gedrag (beschadigend gedrag, agressie), orgaanbeschadigingen, verminderde vitaliteit (vroegtijdige uitval). Deze symptomen worden ‘negatieve welzijnsindicatoren’ – in de paardenhouderij ook wel bekend als ‘eufemistisch stalondeugden’ (kribbebijten, luchtzuigen, weven, stallopen, houtbijten)28 – genoemd29 en kunnen aldus door geschikte huisvesting worden beperkt of voorkomen.

De gemeentelijke regelgeving staat de bouw van een schuilstal – vooral in het buitengebied – niet altijd toe. Het probleem is enerzijds dat de belangen van dieren niet zijn opgenomen in de toetsingskaders van gemeenten. Dit is opmerkelijk, omdat op grond van de GWWD sinds 1992 (!!!) reeds de plicht bestaat tot ‘erkenning van de eigen belangen van het dier’. Deze erkenning mag er niet toe leiden dat deze belangen eenzijdig worden nageleefd, maar brengt wel met zich mee dat deze belangen bij het nemen van beslissingen moeten worden meegewogen35.
   Anderzijds bestaat het probleem dat schuilstallen niet in het ‘open’ karakter van het landschap zouden passen en daarmee afbreuk zouden doen aan fysieke of visuele aspecten van de landschappelijke waarden, die in toenemende mate een rol spelen36. Toch dient de dierhouder niet alleen ethisch, maar (eveneens sinds 1992) op grond van artikel 37 GWWD ook wettelijk, het dier de ‘nodige verzorging’ te bieden.
   Ten aanzien van de GWWD heeft de Nederlandse wetgever een afsplitsing gemaakt tussen het verbod op het onthouden van de nodige verzorging en het verbod op dierenmishandeling. Waar dierenmishandeling wordt afgezet tegen een al dan niet te bereiken doel is er volgens de wetgever geen enkel doel dat het onthouden van nodige verzorging als middel heiligt. Er behoeft geen afweging tussen doel en middel meer plaats te vinden:  het onthouden van de nodige verzorging aan een dier is zonder meer strafbaar37. Dit uitgangspunt wordt ook in de Nederlandse strafrechtspraak gevolgd. Zo heeft het Hof in  Den Bosch een man en een vrouw veroordeeld voor het onthouden van de nodige verzorging aan paarden, pony’s, schapen en geiten door er bijvoorbeeld niet voor te zorgen dat de dieren konden schuilen bij slechte weersomstandigheden38. Ook de Haagse rechtbank heeft  strafbaar geoordeeld dat de nodige verzorging aan twee pony’s werd onthouden door hen onder te brengen op een plaats die kan niet worden aangemerkt als een juiste en met voldoende verzorgingsmogelijkheden geborgde plaats om dieren te huisvesten en dat dierenwelzijn werd geschonden, omdat de pony’s geen plaats hadden om droog te staan of te liggen39.
   De aan de gemeentebesturen overgelaten wetgevende bevoegdheid kent enerzijds een benedengrens, welke de beleidsvrijheid beperkt tot de ‘huishouding van de gemeente’ (art. 124 lid 1 Gw resp. art. 108 lid 1 Gemw). De regeling mag daarmee niet treden in de ‘bijzondere belangen van ingezetenen’.  Daarnaast mag een gemeentelijke regeling niet in strijd komen met een hogere regeling, zoals het Europees recht of een formele wet (de verhouding tot het hogere recht wordt bepaald door art. 121 en 122 Gemw). Dit is de bovengrens.  Wanneer deze grenzen overschreden worden, kan de rechter de gemeentelijke regeling onverbindend verklaren. Bij de rechterlijke toetsing rijst de vraag of en wanneer er strijd met een hogere regeling is. Dit is het geval als de ‘hogere’ regeling uitputtend een bepaald onderwerp heeft willen regelen. Regelt de gemeentelijke verordening een ander onderwerp of hetzelfde onderwerp met een ander motief, of is de hogere regeling niet uitputtend bedoeld, dan is er geen sprake van strijd en verklaart de rechter de verordening niet onverbindend40. En hoe krom het recht soms kan zijn, het is de rechter niet toegestaan ‘op de stoel van de wetgever te gaan zitten’ en wet- en regelgeving aan te passen41 .  Aangezien het doel van de GWWD is het dierenwelzijn te beschermen en dit – zoals gezegd – meestal geen onderwerp is in het gemeentelijke beleid, kan zo’n wettelijke tegenstrijdigheid ontstaan. Dit zet de dierhouder in de spagaat. Het gevolg is dat er een wildgroei ontstaat van provisorische bouwsels, containers en aanhangers om dieren binnen de mazen van het gemeentelijk beleid een schuilplek te bieden. Dat deze improvisatie allerminst bijdraagt aan het landschapsschoon, behoeft geen betoog.

Hoewel artikel 13 VWEU geen concreet toepasbare regeling betreft, heeft de Europese wetgever – met de formulering dat ‘ten volle’ rekening moet worden gehouden met dierenwelzijn – het dier wel uitdrukkelijk een positie in het recht gegeven.
   Het Rijk onderscheidt (1) regelingen die zien op bouwen in het buitengebied ten aanzien van woningen, niet-agrarische voorzieningen en bedrijfsbebouwing en (2) regelingen die zien op bebouwing die hoort bij de functies van het buitengebied, zoals landbouw. In beide gevallen is het beleid erop gericht nieuwe bebouwing zoveel mogelijk te beperken. Voor zover nieuwe bebouwing plaatsvindt, dient deze zorgvuldig in het landschap ingepast te worden. Schuilstallen – die worden onderscheiden van reguliere stallen – vallen onder de tweede categorie regelgeving en dienen dus ingepast te worden in het landschap. Daarnaast moeten zij passen in het kleinschalig gebruik42.
   Gemeenten hebben de ruimte met kennis van de lokale omstandigheden een eigen invulling aan de toepassing van het verdragsartikel te geven. Binnen een schuilstallenbeleid zouden daarom randvoorwaarden kunnen worden gesteld, waaraan een schuilstal zou moeten voldoen. Wil een dergelijk beleid doeltreffend zijn, dan dient het gemeentebestuur zich, naar mijn mening, de vraag te stellen op welke diersoort de regeling ziet en welke natuurlijke behoeften deze diersoort heeft. Naast  een algemeen beleid zou tevens ruimte moeten bestaan om in te spelen op individuele behoeften. Zo moet rekening worden gehouden met het aantal paarden in een wei, met de grootte van deze paarden en met het feit dat zieke of oude dieren plotseling een urgentere behoefte aan beschutting kunnen hebben.
   Wel zullen regelingen ten aanzien van dierenwelzijn ruimte moeten laten voor waarden als godsdienstige riten, culturele tradities en regionaal erfgoed. Deze opsomming is niet limitatief; de tijd zal uitwijzen welke invulling het Europese Hof hieraan geeft. In de praktijk verwacht ik dat uitzonderingen als godsdienstige riten en culturele tradities zelden de bouw van een schuilstal in de weg zullen liggen. Daar waar plaatsing van een schuilstal afbreuk doet aan de waarde van regionaal erfgoed, zou kunnen worden uitgeweken naar een andere locatie.
   Wanneer een vergunningaanvraag voor een schuilstal om andere redenen dan de uitzonderingen die het VWEU geeft, wordt afgewezen, zouden – mijns inziens – de vijf vrijheden, van de Commissie Brambell onderdeel moeten uitmaken van de deugdelijke motivering. Op deze wijze zal een evenredige belangenafweging (art. 3:4 Awb) ten aanzien van het paard worden bewerkstelligd en wordt (aantoonbaar) aangesloten bij het uitgangspunt van de Europese Commissie.
   Zowel het landschapsschoon als het dierenwelzijn zullen gebaat zijn bij de wijziging van het ruimtelijke ordeningsbeleid. Met een diervriendelijk bestemmingsplan, of – indien wijziging van het bestemmingsplan nog niet aan de orde is – versoepeling van het ontheffingsbeleid ten aanzien van schuilstallen, kunnen provisorische bouwsels plaats maken voor mooie schuilstalletjes die in het landschap passen43. Hiermee wordt een balans bewerkstelligd tussen landschappelijke waarden en verantwoorde dierenhuisvesting en is niet alleen de dierhouder, maar ook gemeentebestuur, Brussel en natuurlijk het paard, tevreden.

Hoewel Nederland een paardrijk land is en dit dier de mens op vele manieren van nut is, bestaat er over het houden van paarden geen specifieke wet- of regelgeving. Wel rust op een dierhouder, dus ook op de paardenhouder, de wettelijke plicht het dier te huisvesten en te verzorgen. Deze plicht is neergelegd in de Gezondheids- en Welzijnswet (GWWD) voor Dieren van 1992.
   Het dier zelf heeft sinds  1 december 2009 een positie in het recht verkregen met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon. Dit verdrag erkent hen als wezens met gevoel waarmee bij het formuleren en uitvoeren van beleid rekening moet worden gehouden en formaliseert daarnaast decentrale overheden als onderdeel van de inrichting van het bestuur van de EU (art. 13 VWEU). Dierenwelzijn moet sinds dit verdrag onder meer onderdeel uitmaken van besluitvorming in het kader van ruimtelijke ordening. Daarmee telt dierenwelzijn mee in het beleid omtrent de toelaatbaarheid van schuilstallen.
   Maar wat is belangrijk voor het welzijn van een paard? Belangrijke indicatoren voor dierenwelzijn zijn te vinden in het natuurlijk gedrag van de diersoort. Om aan dierenwelzijn tegemoet te komen, hanteert de Europese Commissie  ‘de lijst van vijf vrijheden’, van het Brambell commitee. Het paard leefde oorspronkelijk op de steppe en is een kuddedier, een vluchtdier en een grazer. Om aan zijn vijf vrijheden tegemoet te komen en chronische stress-symptomen (negatieve welzijnsindicatoren) te voorkomen, dient het voldoende de mogelijkheid te hebben tot sociaal gedrag, heeft het ruimte nodig en behoefte aan gelegenheid tot grazen. Het paard behoort daarom niet op stal, maar in de wei, het hele jaar door. Zijn vacht biedt hem echter maar beperkt bescherming tegen regenval en zon. Bij extreme weersomstandigheden heeft een paard daarom voldoende beschutting nodig. Maar niet elke weide heeft een plaats waar het paard deze beschutting kan vinden. Dan is een eenvoudige schuilstal een goed alternatief.
   Schuilstallen passen echter niet altijd in het gemeentelijk beleid. Het probleem is enerzijds dat – hoewel de wetgever daartoe ten tijde van de inwerkingtreding van de GWWD wel verplicht had – de belangen van dieren niet zijn opgenomen in gemeentelijke toetsingskaders. Anderzijds bestaat het probleem dat schuilstallen niet in het ‘open’ karakter van het landschap zouden passen en daarmee afbreuk zouden doen aan de landschappelijke waarden. Toch dient de dierhouder niet alleen ethisch, maar ook wettelijk, het dier de ‘nodige verzorging’ te bieden. Volgens de wetgever is er geen enkel doel dat het onthouden van de nodige verzorging heiligt. Dit uitgangspunt is ook in de Nederlandse strafrechtspraak gevolgd, waarmee het onthouden van schuilplek al enkele malen tot een veroordeling heeft geleid.  
   De aan gemeentebesturen overgelaten beleidsvrijheid wordt begrensd door ‘de huishouding van de gemeente’ (benedengrens) en hogere regelingen (bovengrens). De formele wet en het Europees recht zijn zulke hogere regelingen. Wanneer deze grenzen overschreden worden, kan de rechter de gemeentelijke regeling onverbindend verklaren. Maar omdat het doel van de GWWD is het dierenwelzijn te beschermen en dit, zoals gezegd, doorgaans geen onderwerp is in het gemeentelijk beleid, kan zo’n wettelijke tegenstrijdigheid ontstaan. Dit zet de dierhouder in de spagaat.
   Met het Verdrag van Lissabon is een nieuw tijdperk aangebroken ten aanzien van dierenwelzijn in het bestuursrecht. Een aantal gemeenten heeft al daadwerkelijk een diervriendelijk beleid ontwikkeld. Paardenhouders die niet tot de gelukkige inwoners van deze gemeenten behoren en nog wel belemmering ondervinden bij het plaatsen van een schuilstal, hebben met dit verdrag een sterker instrument in handen om bij de rechter voor de belangen van hun dieren op te komen.
   De Europese wetgever heeft met artikel 13 VWEU geen concreet toepasbare regeling gegeven. Gemeenten hebben de ruimte hier met kennis van de lokale omstandigheden een eigen invulling aan te geven. Binnen een schuilstallenbeleid zouden daarom randvoorwaarden kunnen worden gesteld. Naar mijn mening dienen hierbij de diersoort en individuele behoeften een rol te spelen. Tevens bestaan er uitzonderingen, waaronder godsdienstige riten, culturele tradities en regionaal erfgoed, waarvoor dierenwelzijn nog moet wijken.
Met een diervriendelijk bestemmingsplan (of ontheffingsbeleid) kunnen provisorische bouwsels plaats maken voor mooie schuilstalletjes die in het landschap passen.  Op deze wijze wordt een balans bewerkstelligd tussen landschappelijke waarden en verantwoorde dierenhuisvesting en is niet alleen de dierhouder, maar ook gemeentebestuur, Brussel en natuurlijk het paard, tevreden.

AHV